II SA/Op 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska ( spr. ) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z dnia 18 lutego 2015 r., Nr IV/18/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Gorzowie Śląskim 18 lutego 2015 r. podjęła uchwałę Nr IV/18/2015 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzów Śląski, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm) - zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. W § 1 uchwały Rada podała, że ustala "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Gorzów Śląski", stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Gorzowa Śląskiego, zaś w § 3 podała, że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała Nr XXV/189/2013 Rady Miejskiej W Gorzowie Śląskim z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzów Śląski. W § 4 Rada wskazała, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W Regulaminie w rozdziale 1. Rada zawarła "Postanowienia ogólne."; w rozdziale 2. "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego"; w rozdziale 3. "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagania dotyczące warunków ich rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym." W rozdziale 5. "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast w rozdziale 6. uchwały, uregulowała "Wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej." W rozdział ostatnim 9. zawarła "Postanowienia końcowe". Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) - zwanej dalej u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270, z późn. zm.) złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że Regulamin utrzymania czystości i porządku ma walor przepisu powszechnie obowiązującego, stąd konieczne jest uregulowanie w nim materii, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy utrzymaniu o czystości. Są to elementy obligatoryjne, do określenia których rada gminy została zobowiązana, podejmując przedmiotową uchwałę. Powinnością jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Pominięcie przez radę gminy któregoś z ww. elementów w regulaminie skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem tak podjętego aktu. W odniesieniu do tego Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Gorzowie Śląskim wykonała powyższą delegację w sposób nieprawidłowy, gdyż w przyjętym kwestionowaną uchwałą Regulaminie nie uregulowała warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Rada Miejska określiła jedynie w § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu pojemność koszy ulicznych, nie zawarła natomiast zasad na jakich będą rozmieszczone pojemniki (kosze uliczne) na drogach publicznych. W konsekwencji Rada Miejska wypełniła delegację ustawową w części, a nie w całości. Zdaniem Wojewody, takie uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Następnie Wojewoda podniósł, że ustawodawca kształtując upoważnienie rady gminy do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku precyzyjnie wskazał jego zakres przedmiotowy. Przekroczenie czy też zawężenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Miejska tymczasem określiła w Regulaminie szereg postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. W § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania na terenie nieruchomości należytego stanu sanitarno-higienicznego, podczas gdy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie upoważnia Rady do określenia takiego obowiązku, dlatego w tym zakresie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W § 2 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały niezasadnie dopuszczono możliwość spalania na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków wyłącznie odpadów z drewna i innych zielonych, niezawierających substancji niebezpiecznych, w sposób niepowodujący uciążliwości, z zachowaniem przepisów przeciwpożarowych, gdyż kwestie związane ze spalaniem odpadów zostały uregulowane w przepisie art. 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.). Zdaniem Wojewody, działaniem wykraczającym poza upoważnienie ustawowe było zobowiązanie właścicieli nieruchomości do umieszczenia przy każdym wejściu na teren placu zabaw tabliczki, informującej o zakazie wprowadzenia zwierząt oraz informacji o zarządcy wraz z numerem telefonu zawartych w treści § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Poza tym, także postanowienia § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b i c Regulaminu, zawierające zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, a także zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci oraz innych miejsc, są niezgodne z prawem. Z treści bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości jednoznacznie wynika, że rada została zobowiązana do określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. W świetle powyższego uregulowania Rada nie miała podstaw do ustanowienia w Regulaminie ogólnego zakazu dotyczącego wprowadzania zwierząt domowych na wskazane tereny. Wojewoda odnotował, że podstawę zaś do wydania aktu regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Dalej Wojewoda uznał, że w § 7 ust. 3 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Rada Miejska w sposób nieuprawniony nałożyła na organizatorów imprez masowych obowiązek wyposażenia miejsca, gdzie odbywa się impreza w pojemnik o pojemności 120 litrów na 20 osób uczestniczących w imprezie oraz w ilości 1 szalet przenośny na 100 osób, w przypadku gdy czas jej trwania nie przekracza 4 godzin w wymiarze dobowym oraz zwiększenie o 50 % za każde następne 4 godziny trwania imprezy. W tym zakresie organ nadzoru stwierdził, że organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania i porządku na obszarze gminy. Według Wojewody, również postanowienia określone w § 11 ust. 2 Regulaminu dotyczące odstępstwa w zakresie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, naruszają art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości. Na koniec organ nadzoru podkreślił, że akty prawa miejscowego zawierające normy powszechnie obowiązujące, powinny być czytelne i zrozumiałe dla adresatów. Tymczasem w § 7 ust. 2 Regulaminu Rada zawarła postanowienia które trudno jest zinterpretować w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości oraz ustalić, do których stanów faktycznych mają zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Gmina Gorzów Śląski wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały oraz umorzenie postępowania administracyjnego przed Sądem. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z argumentacją Wojewody, gdyż kwestionowane uregulowania zostały przytoczone z obowiązującego dotychczas Regulaminu utrzymania czystości i porządku uchwalonego w dniu 6 marca 2013 r. przez Radę Miejską w Gorzowie Śląskim (uchwała Nr XXV/189/2013) i przyjętego bez zastrzeżeń przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a. poddające kognicji sądu administracyjnego uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), dalej zwanej także u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przyjdzie przypomnieć, że zaskarżona uchwała Nr VI/18/15 Rady Miejskiej w Gorzowie Śląskim z 18 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzów Śląski podjęta została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), dalej zwaną także ustawą o utrzymaniu czystości. Przywołany przepis stanowi, że "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Zakres regulacji uchwalanego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, który przewiduje, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Odnotować należy, że ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Rada gminy nie może stanowić aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmować regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż tym samym wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego oparte o delegację ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że Rada Miejska w Gorzowie Śląskim nie zrealizowała upoważnienia ustawowego w pełni i wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wobec tego przyjdzie w ślad za Wojewodą stwierdzić, że w § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Rada Miejska w Gorzowie Śląskim nie określiła warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, jedynie podała pojemność koszy ulicznych. Wbrew obowiązkowi nie wskazała zasad na jakich będą rozmieszczone pojemniki (kosze uliczne) na drogach publicznych. W konsekwencji nie wypełniła w pełni delegacji ustawowej w sposób prawidłowy, zaś częściowe uregulowanie tej materii należy uznać za niewystarczające. Niniejsze uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Poza tym Rada Miejska w Gorzowie Śląskim uchwaliła w zaskarżonym Regulaminie szereg postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Poza zakres ustawowego upoważnienia wykraczają obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Artykuł 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie uprawnia Gminy do nakładania na właścicieli obowiązku utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Wprowadzenie w § 2 ust. 8 Regulaminu postanowień, które przewidują możliwość spalania na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków wyłącznie odpadów z drewna i innych zielonych, niezawierających substancji niebezpiecznych, w sposób niepowodujący uciążliwości, z zachowaniem przepisów przeciwpożarowych, także wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Przyjdzie zauważyć, że kwestie związane ze spalaniem odpadów zostały uregulowane w art. 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Zatem Rada nie miała podstaw do regulowania tej materii w zaskarżonym akcie. W ten sam sposób należy ocenić zobowiązanie przez Radę właścicieli nieruchomości do umieszczenia, przy każdym wejściu na teren placu zabaw, tabliczki informującej o zakazie wprowadzenia zwierząt oraz informacji o zarządcy wraz z numerem telefonu, zawarte w treści § 4 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Dodatkowo zapis ten ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Jako niezgodne z prawem trzeba uznać również postanowienia § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b i c Regulaminu. Rację należy przyznać Wojewodzie, że podstawę do wydania aktu, który reguluje zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowi przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Regulamin nie mógł zatem ustanowić zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Gmina nie miała także uprawnień do zakazania wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci oraz innych miejsc, których regulamin zabrania. Ustawodawca bowiem nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. WSA w Poznaniu w wyrokach: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 i z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 725/13 – opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Powyższa konstatacja wynika wprost z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Wykroczeniem poza kompetencje ustawowe jest także zapis § 7 ust. 3 uchwały, który zobowiązuje organizatorów imprezy masowej lub innej o charakterze publicznym do wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa, w odpowiednią ilość pojemników oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet przenośnych, uprzątnięcie terenu i terenów przyległych bezpośrednio, po zakończeniu imprezy oraz zawarcia umowy w tym zakresie. Obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611, z późn. zm.) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego. Nadto organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, a tyko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/GI 258/14, dostępny w CBOSA). Analogicznie odnieść się należy do zapisu § 11 ust. 2 Regulaminu, który dopuszcza odstępstwa w zakresie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Po myśli art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości Rada możne jedynie wypowiedzieć się co do wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Niewątpliwie akty prawa miejscowego zawierające normy powszechnie obowiązujące, powinny być czytelne i zrozumiałe dla adresatów. Uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tymczasem postanowienia § 7 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu nie spełniają tych wymogów. Z treści tych przepisów nie można wywnioskować w sposób jednoznaczny, do których stanów faktycznych mają zastosowanie, a wobec tego Sąd i w tej materii podzielił stanowisko Wojewody. Konkludując powyższe raz jeszcze powtórzyć należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalonym, na podstawie art. 4 ust. 2 ww. ustawy, wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok z dnia 8 listopada 2007 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 845/2006, dostępne w CBOSA). Wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Rada gminy jest nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w tym przepisie. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007, str. 155 - 156, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 445/06, dostępny w CBOSA). Sytuacja, w której część Regulaminu ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 212/10, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.