II SA/Op 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Śródmieście" w Opolu na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia oddala skargę. Organ I instancji – Inspektor Pracy w Opolu, w dniu [...], działając na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21a ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze. zm.) wydał decyzję nr [...] nakazującą wypłacić dodatek z tytułu przekroczenia normy dobowej w okresie od stycznia do sierpnia 2006 r. Z. B., E. P., J. P. oraz B. R., osobom zatrudnionym w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "Śródmieście" w Opolu. Organ stwierdził, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 14 i 22 września 2006 r. u tego pracodawcy, że czterem pracownikom nie wypłacono dodatku do wynagrodzenia za pracę ponad obowiązującą normę dobową w okresie od stycznia do sierpnia 2006 r. Wskazał, że obowiązek wypłaty wynagrodzenia za pracę ponad normę dobową wynika z art. 151.1 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Wydany nakaz w oparciu o art. 108 K.p.a. został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż termin wymagalności roszczenia już upłynął, a w interesie społecznym leży, aby pracownik należne wynagrodzenie wynikające ze stosunku pracy otrzymał niezwłocznie. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona podniosła, że Kodeks pracy zawęża pojęcie doby pracowniczej, ale nie zawiera zakazu, by jednego dnia pracownik zaczynał pracę o godzinie 7.00, a następnego o godzinie 6.00. Strona wywodziła, że jest to dopuszczalne, a jedynym regulatorem jest obowiązek zapewnienia dobowego odpoczynku w wymiarze 11 godzin, wobec czego nie nastąpiło przekroczenie normy dobowej czasu pracy, jako, że pracownik miał możliwość 11 - godzinnego nieprzerwanego odpoczynku po zakończonej pracy. Dodatkowo podniesiono, że za każdym razem została zachowana norma tygodniowa i miesięczna czasu pracy. Organ drugiej instancji, Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu, decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy wydany nakaz. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że do pracowników zakładu opieki zdrowotnej zastosować należy pojęcie doby pracowniczej wynikające z art. 128 § 3 pkt 1 Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem pojęcie doby należy rozumieć jako 24 kolejne godziny, poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy. Na poparcie swojego stanowiska powołał poglądy doktryny zawarte w artykule E. S. "Praca i zabezpieczenie społeczne" z 2000 r., nr 10 str. 45, zgodnie, z którymi na gruncie przepisów o czasie pracy pojęcie doby pracowniczej nie jest tożsame z pojęciem doby astronomicznej (dniem kalendarzowym). Przy rozliczaniu czasu pracy należy przyjąć zasadę, że początkiem doby jest godzina rozpoczęcia pracy na danej zmianie – doba pracownicza trwa 24 godziny licząc od rozpoczęcia pracy. Jeżeli pracownik podejmuje pracę w tej samej dobie rozliczeniowej po przepracowaniu pełnego wymiaru, to wówczas godziny pracy przypadające do końca doby są godzinami nadliczbowymi. Organ dodał, że kwoty, które powinny być wypłacone pracownikom z tytuły przekroczenia normy dobowej, zostały wyliczone przez pracodawcę i nie były sporne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej decyzję nr 1 w zakresie nałożenia obowiązku na skarżącego wypłacenia dodatku z tytułu przekroczenia normy dobowej następującym pracownikom: Z. B. i B. R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżącego obowiązują zarówno przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, która w rozdziale 4 określa czas pracy pracowników zakładu opieki zdrowotnej, jak i kodeksu pracy. W oparciu o te akty prawne wprowadzono trzymiesięczny okres rozliczeniowy czasu pracy, a w zakładzie pracy wprowadzono równoważny czas pracy. Skarżąc zarzucił, że wprowadzony system nie narusza ww przepisów, dodając, że powołane przepisy nie zakazują dwukrotnego rozpoczęcia pracy w tej samej dobie pracowniczej, Skarżący wywodził, że zgodnie z art. 132 § 1 Kodeksu pracy pracownikowi przysługuje w każdej dobie, co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku i norma ta została zachowana. Skarżący wyjaśnił, że przychodnia pracuje od poniedziałku do piątku i w okresie tym czas pracy został określony w § 24 Regulaminu pracy. Regulamin pracy określa czas pracy dobowy i tygodniowy w odniesieniu do każdej grupy zawodowej oraz ustala godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy, nie przekracza on w okresie rozliczeniowym 8 godzin na dobę i 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy. Pracownicy, którym organ polecił wypłacić dodatek z tytułu przekroczenia normy dobowej, również w świetle art. 129 § 1 Kodeksu pracy, nie pracowali w godzinach nadliczbowych. Skarżący argumentował, że norma czasu pracy oznacza maksymalną liczbę godzin, jaką pracownik może przepracować w ramach normalnego czasu pracy a wymiar czasu pracy oznacza liczbę godzin do przepracowania przez pracownika w przyjętym okresie rozliczeniowym. Art. 151 § 1 Kodeksu pracy definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem godziny nadliczbowej, jest to, więc przekroczenie norm czasu pracy, a w żadnym z wymienionych w decyzji przypadkach, taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący zarzucił nadto, że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia opierając się jedynie na artykułach prasowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, wyjaśniając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na art. 128 § 3 Kodeksu pracy określający pojęcie doby pracowniczej, przez którą należy rozumieć 24 kolejne godziny poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy. Organ stwierdził, że przyjęte w tym przepisie pojęcie doby tylko częściowo odpowiada dobie kalendarzowej, dodając, iż rozkład czasu pracy u danego pracodawcy może być zróżnicowany dla poszczególnych grup pracowniczych. Wówczas dla nich doba rozpoczyna się o różnych godzinach, a przekroczenie dobowej normy czasu pracy uprawnia pracownika do dodatkowego wynagrodzenia z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych, jeżeli nie minęły jeszcze 24 godziny od doby poprzedniej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ilość godzin przepracowanych w tej samej dobie pracowniczej, jak również dodatki za pracę ponad ustalony dobowy wymiar czasu pracy ujęte zostały w załącznikach nr 4 i 5 do protokołu kontroli i były to należności niesporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej inspekcji pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) powstaje stosunek administracyjny pomiędzy organami Państwowej Inspekcji Pracy a zakładami pracy kontrolowanymi przez tę Inspekcję w zakresie przestrzegania prawa pracy. Kontrole te obejmują, między innymi prawidłowość wypłacania pracownikom wynagrodzeń za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy (art. 8 ust. 1 wym. ustawy). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w postępowaniach kontrolnych zakończonych wydaniem nakazu w formie decyzji pracownik, którego należność została określona nakazem nie jest stroną tego postępowania administracyjnego (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 577/06 nie publ.). Celem postępowania prowadzonego przez inspektora pracy nie jest, bowiem rozstrzyganie indywidualnych roszczeń pracowniczych, lecz ogólna kontrola przestrzegania w zakładzie pracy przepisów prawa pracy. Organ administracyjny nie może władczo rozstrzygać o zasadności spornych roszczeń pracownika, z którym nie łączy go stosunek administracyjny charakteryzujący się podporządkowaniem i władczym sposobem podejmowania rozstrzygnięciem. Dlatego nakaz zapłaty wydany w trybie art. 21a ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy dotyczy należności bezspornie przysługujących pracownikowi i wiąże tylko pracodawcę. W rozpatrywanej sprawie, należności z tytułu wynagrodzenia za pracę ponad obowiązującą normę dobową, przysługujące pracownikom ujętym w nakazie z 22 września 2006 r. wydanym przez inspektora pracy nie były sporne. Okoliczność tą potwierdza uznanie obowiązku w zakresie wypłaty dodatków z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych w odniesieniu do E. J. i J. P., mimo, że sytuacja faktyczna i prawna wszystkich pracowników wymienionych w przedmiotowym nakazie była identyczna. Podstawę materialnoprawną wydanego nakazu stanowił przepis art. 151.1 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy. Zgodnie z wymienionym przepisem za pracę w godzinach nadliczbowych, oprócz normalnego wynagrodzenia, przysługuje pracownikowi dodatek w wysokości: 50 % wynagrodzenia - za pracę w godzinach nadliczbowych przypadających w każdym innym dniu niż określony w pkt 1. Normatywną definicję pojęcia godziny nadliczbowej zawiera przepis art. 151 Kodeksu pracy, stanowiący, w § 1, że praca wykonywana ponad obowiązujące pracownika normy czasu pracy, a także praca wykonywana ponad przedłużony dobowy wymiar czasu pracy, wynikający z obowiązującego pracownika systemu i rozkładu czasu pracy, stanowi pracę w godzinach nadliczbowych, zaś zgodnie z art. 128 § 1 Kodeksu pracy czasem pracy jest czas, w którym pracownik pozostaje w dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub w innym miejscu, wyznaczonym do wykonywania pracy. Do celów rozliczania czasu pracy pracownika: przez dobę – należy rozumieć 24 godziny, poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy, przez tydzień należy rozumieć 7 kolejnych dni kalendarzowych, poczynając od pierwszego dnia okresu rozliczeniowego – rozliczeniowego art. 128 § 3 Kodeksu pracy. W przepisie tym ustawodawca wyznacza granice doby. Zgodnie z jego wolą, bieg kolejnych godzin rozpoczyna się od godziny stawienia się pracownika w danym dniu do dyspozycji pracodawcy. Moment ten wynika z obowiązującego rozkładu czasu pracy. Warunkiem takiego liczenia jest zakończenie poprzedniej doby, jeżeli nie minęły jeszcze 24 godziny doby poprzedniej, to czas pracy wykonywanej przed jej upływem zaliczamy właśnie do tej doby. Zatem, ustawowe rozumienie doby nie pokrywa się z pojęciem dnia kalendarzowego i może oznaczać wykonywanie pracy w godzinach nadliczbowych w przypadku nie przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy . Nakaz z dnia [...] Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu wydany został przez uprawniony organ, w przewidzianej do tego formie oraz w granicach ustawowego umocowania. Analizowany nakaz nie tylko, że spełnia wszelkie wymogi formalne, to również znajduje pełne uzasadnienie w ustaleniach kontroli dokonanej w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "Śródmieście" w Opolu. Z ustaleń protokołu kontroli wynika, bowiem, że czterech pracowników w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2006 r. było zatrudnionych w tej samej dobie pracowniczej, co polegało na tym, że pracownicy ci przychodzili do pracy określonego dnia o godzinie 10.25, zaś następnego dnia o godzinie 8.00. Dochodziło, więc jak zasadnie argumentował organ, do dwukrotnego zatrudniania pracownika w tej samej dobie pracowniczej, skutkującego z mocy art. 151.1 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy obowiązkiem wypłaty dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych. Godzi się zauważyć, że Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli zaskarżonych aktów organów administracji państwowej z punktu widzenia ich celowości, słuszności czy zgodności z zasadami współżycia społecznego. Stąd też należy uznać za nieuzasadniony zarzut skarżącego podniesiony na rozprawie, że decyzje w sprawie zostały wydane z obrazą art. 8 k.p i zdezorganizują pracę przychodni. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że nakazowi nieprawidłowo został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względów społecznych. Stosownie do treści art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której przysługuje odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Niewątpliwie interes społeczny polega także na czuwaniu nad ochroną praw pracownika, który współtworzy grupę ludności, jaką są pracownicy. Z kolei, jeśli interes jednostki czy grupy mieści się w interesie społecznym, to dobro tej jednostki czy też grupy leży również w interesie społecznym. Konkludując, podmiot, wobec którego stwierdzono naruszenie przepisów Prawa pracy i do którego została skierowana decyzja (nakaz), ma obowiązek zastosowania się do jej treści oraz poinformowania odpowiedniego organu Państwowej Inspekcji Pracy o jej realizacji z upływem terminów określonych w decyzji - art. 21c powołanej na wstępie ustawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.