II SA/Op 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 11 października 2013 r. (data wpływu do organu) W. K. zgłosił w Starostwie Powiatowym w Prudniku zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu tablicy reklamowej o konstrukcji stalowej nietrwale związanej z gruntem oraz zmianę nawierzchni betonowej na kostkę betonową wibroprasowaną na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...], k. m. [...], obręb [...]. Inwestor określił rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia zostało również dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opracowanie planowanej inwestycji wraz ze szkicami. Decyzją z dnia 23 października 2013 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Administracji Budowlanej, działając z upoważnienia Starosty Prudnickiego, wniósł sprzeciw do złożonego zgłoszenia w części dotyczącej posadowienia tablicy reklamowej o konstrukcji stalowej nietrwale związanej z gruntem. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgłoszenie nie dotyczy instalowania tablicy reklamowej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, a wzniesienia obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem. Urządzenie reklamowe posiada wysokość 5,00 m oraz szerokość 5,63 m, ma także fundament, w związku z czym nie można tu zastosować art. 29 ust. 6 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu, w omawianej sprawie nie można mówić o instalacji, w sytuacji gdy w zakres prac koniecznych do zrealizowania zgłoszenia wchodzić będą prace, które należy zdefiniować jako roboty budowlane. Ponadto reklama o wymiarach podanych w zgłoszeniu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przedmiotowa tablica niewątpliwie jest trwale związana z gruntem, ponieważ jej posadowienie na gruncie powinno być stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Poza tym umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem konkretnych urządzeń i narzędzi oraz stanowi roboty budowlane z uwagi na swoje gabaryty i ciężar. Z powyższych względów, w ocenie organu, planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a takie stwierdzenie uzasadnia wniesienie sprzeciwu. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. wniósł o jej uchylenie. Stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało poparte przepisami Prawa budowalnego tylko przemyśleniami pracownika Starostwa. Odwołujący zwrócił uwagę, że organ odwołuje się do pojęć ustawowych, a nie do treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Za wadliwe uznał powoływanie się na zagrożenia jakie ma stwarzać reklama. Odwołujący akcentował, że planowana tablica reklamowa nie jest trwale związana z gruntem, ponieważ ma być umocowana w obciążonych kamieniami koszach, ustawionych na gruncie. Ponadto nie ma odniesienia w Prawie budowlanym co do wielkości, czy też jakości tablicy reklamowej, na co wskazuje Starosta. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy (na dzień orzekania - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Organ zaznaczył, że zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy przez pojęcie budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, między innymi takie jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że kosze stalowe wypełnione kamieniem granitowym, w których planuje się zamocowanie tablicy reklamowej mają mieć wymiary 100x125 cm, a ich wysokość ma wynosić 70 cm. Natomiast tablica reklamowa będzie o konstrukcji stalowej o wymiarach 5,63 m szerokości i 5,00 m wysokości. Zatem, powierzchnia tablicy reklamowej wynosi 28,15 m2, a nie jak wskazał inwestor 15,59 m2. Dalej organ tłumaczył, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Przy czym o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcji, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, a nie technologia jej wykonania bądź związanie z gruntem przez zagłębienie jej podstawy w gruncie. Zdaniem Wojewody, stalowe kosze wypełnione kamieniem granitowym o określonych w zgłoszeniu gabarytach bez wątpienia zapewnią na tyle trwałe posadowienie konstrukcji stalowej wraz z tablicą reklamową, aby zapewnić jej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Stąd, uprawniony jest wniosek o trwałym związaniu przedmiotowej reklamy z gruntem. Końcowo organ wyjaśnił, że sprzeciw dotyczy jedynie posadowienia tablicy reklamowej. Oznacza to, że zgłoszenie zmiany nawierzchni betonowej na kostkę betonową wibroprasowaną zostało przyjęte przez milczącą zgodę, a więc skarżący może wykonać te roboty budowlane. W skardze na powyższą decyzję W. K. domagał się jej uchylenia. W motywach skargi wskazał, że wedle art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy instalowanie tablic reklamowych dokonuje się na podstawie zgłoszenia. W przepisie tym nie mówi się o trwałym związaniu z gruntem. Natomiast nie jest fundamentem stałym ustawiony na gruncie kosz obciążony kamieniem. Ponadto intencją ustawodawcy w przypadku montażu tablicy reklamowej było to, aby inwestor mógł ją w każdej chwili zdemontować, bez konieczności zgłaszania rozbiórki. Zdaniem skarżącego, odniesienie do art. 3 ust. 3 ustawy nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo zakwestionował ustalenia Wojewody Opolskiego co do wysokości tablicy i podkreślił, że sama tablica ma wysokość 2 m. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Prudnickiego wykazała, że wydane akty odpowiadają wymogom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą wniesiono sprzeciw do zgłoszonego przez skarżącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu tablicy reklamowej o konstrukcji stalowej nietrwale związanej z gruntem. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było uznanie przez organ, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej ustawą. W art. 28 ust. 1 tej ustawy sformułowana została ogólna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 29 ustawy określony został katalog zamknięty robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. W art. 30 ustawy wskazane natomiast zostały roboty budowlane, które co prawda nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale co do których istnieje obowiązek zgłoszenia ich właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy konieczne jest ich zgłoszenie, wskazane zostały - w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Do wykonania powyższych robót można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji - art. 30 ust. 5 ustawy. Natomiast jedną z przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ, w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, jest zgłoszenie wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, że objęta zgłoszeniem skarżącego tablica reklamowa jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do powyższego odnotować trzeba, na co również zwrócił uwagę Wojewoda Opolski, że przepisy Prawa budowlanego przewidują dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Pierwsze, wymienione jako budowle w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Drugie, to tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy, ale wśród wymienionych robót brak jest pojęcia "instalacja". Powyższy przepis wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań ustawy nie może być jednak żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Wprawdzie oba pojęcia nie zostały w ustawie wyjaśnione, jednak stosując wykładnię językową uznać trzeba, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, Tom I, s. 1221), a "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych," łączenie oddzielnych części w całość (Tom II s. 712). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "instalacja" zakłada związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym już wcześniej obiektem i odnosi się do robót budowlanych na obiektach (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10, LEX nr 1080332; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10, LEX nr 1151867; z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10, LEX nr 1134663). Dla klasyfikacji urządzeń reklamowych nie jest istotne, w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować urządzenie reklamowe, albowiem nie od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało, czy ma być ono budowane, czy też instalowane. W przypadku urządzeń reklamowych, dla ustalenia, czy dotyczące ich roboty budowlane mieszczą się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, czy też stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, polegającą na wykonaniu w określonym miejscu wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, która nie została objęta zakresem art. 29 ust. 1 ustawy, ważne jest ustalenie, czy planowane prace zmierzają do wykonania urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku będą zatem miały parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem. Dostrzec należy, że w Prawie budowlanym nie wskazano wprost, jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu za trwale związany z gruntem. W tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu, możliwości jego szybkiego zdemontowania, jak i przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 794/12; z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 271/12; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 27 października 2011., sygn. akt II OSK 1561/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, celowe jest przypomnienie, że tablica reklamowa będąca przedmiotem zgłoszenia będzie konstrukcji stalowej o wymiarach 5,63 m szerokości i 5,00 m wysokości. Kosze stalowe, wypełnione kamieniem granitowym, w których ma zostać zamocowana tablica reklamowa, mają mieć wymiary 100x125 cm, a ich wysokość ma wynosić 70 cm. Wielkość powierzchni tablicy reklamowej to 28,15 m2. W ocenie Sądu, parametry techniczne planowanego urządzenia reklamowego, a zwłaszcza jego wielkość oraz konstrukcja nośna w postaci stalowych koszy wypełnionych kamieniem granitowym świadczą o tym, że stanowi ono trwale związane z gruntem wolno stojące urządzenie reklamowe. Posadowienie tablicy reklamowej jest bowiem na tyle trwałe i stabilne, że utrzyma całą ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce, czy też zniszczenie przez działanie sił przyrody. Wyjaśnić również należy, z uwagi na zarzuty skarżącego, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Nie jest więc decydujące, czy fundament jest zagłębiony w gruncie. Nadto, żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany, ale znaczenie ma to, czy w wyniku robót budowlanych zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 271/12). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że organy decyzyjne prawidłowo uznały, iż planowany obiekt spełnia kryterium trwałego połączenia z gruntem i w konsekwencji stanowi budowlę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, co uzasadniało wniesienie przez organ sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącego urządzenia reklamowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było przyjąć - jak chce tego skarżący - że wykonanie planowanych robót budowlanych będzie polegało na instalowaniu tablicy reklamowej. Instalacja w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy wskazuje, że przepis ten odnosi się do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego na innym, już istniejącym obiekcie budowlanym. Natomiast z przedstawionego przez skarżącego opisu projektowanej tablicy reklamowej wynika, że brak jest takiego odrębnego obiektu, na którym miałoby dojść do zainstalowania. Prace zaplanowano do wykonania na gruncie przez posadowienie na nim stabilnej i mocnej podstawy, która utrzyma słupy i tablicę reklamową. Nie można zatem w żaden sposób zakwalifikować zgłoszonych robót budowlanych jako instalowania, korzystającego ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji podjęły w toku postępowania wszelkie wymagane przez ustawodawcę czynności i wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy wydały trafne decyzje, prezentując argumentację odpowiadającą utrwalonej w orzecznictwie sądowym wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.