II SA/Op 230/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 1 marca 2016 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty Opolskiego z dnia 30 września 2015 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Opolskiego nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę obejmującej przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę wiaty przy budynku mieszkalnym, budowę tarasu zlokalizowanych w [...], przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...]. Pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r., działający w imieniu ww. skarżących pełnomocnik radca prawny N. K., wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazał na przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Zaakcentował, że w dniu 31 marca 2016 r. Starosta Opolski wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem pełnomocnika, powyższy fakt świadczy w istocie o przystąpieniu do wykonania decyzji Wojewody Opolskiego w dnia 1 marca 2016 r., uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie pełnomocnika, przedsięwzięcie szeregu czynności związanych z ponownym wznowieniem postępowania jest całkowicie bezzasadne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu może uchylić w całości decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 marca 2016 r., a wówczas całe wznowione postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Ponadto wskazał, że decyzja nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r. została zakwestionowana i toczy się wobec niej postępowanie odwoławcze, co sprawia w istocie, że przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna. Z kolei na mocy art. 145 K.p.a. postępowanie można wznowić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznej. Wobec powyższego, ponowne wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 31 marca 2016 r. o wznowieniu postępowania jest w sposób oczywisty niezgodne z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności sprawy, uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 377-378). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy. Zatem odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który niniejszy skład orzekający podziela, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). W rozpatrywanej sprawie wniosek złożony przez skarżących nie został poparty argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani z jakich powodów jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu konieczne jest natomiast odniesienie się do konkretnych okoliczności, umożliwiających sądowi dokonanie ich oceny. Pełnomocnik skarżących ograniczył się jedynie do ukazania skutków prawnych wydanych przez organ rozstrzygnięć, skupiając się na analizie zaskarżonej decyzji w kontekście innych wydanych w sprawie aktów. Nie odniósł się natomiast do istoty przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji, czyli nie wskazał czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla samych wnioskodawców, w ujęciu ich indywidualnej sytuacji. Ponadto wskazać trzeba, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., o czym była mowa wyżej, mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, przy czym przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Niewątpliwie, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegają bowiem takie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 396/05). W szczególności zaś nie podlegają wykonaniu, a tym samych ochronie tymczasowej, decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tak jak niniejszej w sprawie. Mają one charakter czysto procesowy, ponieważ nie stanowią aktów wywołujących skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z dnia: 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 489/10, LEX nr 649157; 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864188; 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121). Rozstrzygnięcie kasacyjne ze swej istoty nie wywołuje więc skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania. Takie skutki prawne mogą wystąpić, co do zasady, dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do jej istoty. Chociaż w okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja wywołuje określone skutki procesowe w postaci konieczności podjęcia przez organ administracyjny pierwszej instancji ponownego postępowania w sprawie, to jednak nie można przyjąć, że brak wstrzymania jej wykonania naraziłby bezpośrednio skarżących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodatkowo wskazać trzeba, że przekonanie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji nie jest przesłanką wstrzymania jej wykonania. Ewentualne naruszenie prawa przez organ wydający decyzję podlega bowiem badaniu dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Z przedstawionych względów należało uznać, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i zastosowania żądanej ochrony tymczasowej. Stąd, Sąd działając na zasadzie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.