II SA/Op 231/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania A. B. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na J. B. Decyzja wydana została na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 11a, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełniła określonego w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż po przeliczeniu dochodów rodziny A. B. ustalono, że dochód ten w przeliczeniu na osobę wynosi 653,13 zł. Organ zaznaczył, iż wprawdzie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy dopuszcza przekroczenie określonego kryterium dochodowego, ale jedynie do wysokości kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, który wynosi 48 zł. Przeciętny miesięczny dochód rodziny A. B. w 2005 r. wyniósł zaś 1306,26 zł. Kwota natomiast uprawniająca jej rodzinę do świadczeń to 1008 zł (504x 2). Różnica wynosząca 298,26 zł, przekracza zatem dopuszczalną różnicę 48 zł. W odwołaniu A. B. podniosła, iż decyzja organu pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że jest matką samotnie wychowującą niepełnosprawne dziecko, zaś dochód z powodu którego przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowi przysługujące jej, a wstrzymane przez pracodawcę, wynagrodzenie za okres od maja do grudnia 2003 r., które wypłacone zostało w październiku 2005 r. Odwołująca stwierdziła, iż pozbawienie jej z powodu wypłaconego wynagrodzenia świadczeń rodzinnych spowoduje, iż nie będzie w stanie pokryć kosztów związanych z leczeniem dziecka (leki, rehabilitacja) oraz zapewnić mu odpowiedniej dla niego żywności bezglutenowej. Dodatkowo zaznaczyła, iż dojeżdża do pracy 50 km., co wiąże się z wydatkami. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał treść regulacji art. 4, art. 5, art.3 pkt 1 lit a, pkt 2 i pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). W zakresie stanu faktycznego sprawy wskazał, iż A. B. ma dwuosobową rodzinę, w skład której wchodzi ona i jej syn J. B. legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do dnia 31 maja 2007 r., a potwierdzającym niepełnosprawność od 1 roku życia. Z przedłożonego do akt zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika z kolei, iż odwołująca uzyskała w roku 2005 r. dochód w wysokości 21993,52 zł – podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Stąd też, po odprowadzeniu należnego podatku, składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne, miesięczny dochód rodziny odwołującej wyniósł zatem w tym okresie 1306,26 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 653,13 zł. Uwzględniając ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił A. B. przyznania zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych dodatków do zasiłku. Dostrzegł jednak, iż błędnie w zaskarżonej decyzji wskazał, iż odwołującej nie przysługują wskazane świadczenia z uwagi na to, iż dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę 504 zł. Skoro bowiem członkiem rodziny wnioskodawczyni jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujący jako kryterium dochodowe kwotę 583 zł. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż ustalona w niniejszej sprawie kwota dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 653,13 zł przekracza jednak kwotę 583 zł uprawniającą stronę do przyznania świadczeń rodzinnych. Z tego też względu ustalenia organu I instancji w zakresie wysokości dochodu są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. Badając czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy porównał kwotę miesięcznego dochodu rodziny odwołującej, w wysokości 1306,26 zł, z wysokością kwoty uprawniającej rodzinę do zasiłku rodzinnego zwielokrotnioną stosownie do liczby członków rodziny, przyjmując w tym zakresie kwotę 1008 zł (504 x 2). Na tej podstawie stwierdził, iż różnica wynosi 298,26 zł i przekracza kwotę 48 zł odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Stosownie do tego uznał, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych z uwagi na niespełnienie wymogów dochodowych określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych sumę dochodów rodziny dla celów postępowania o świadczeniach rodzinnych określa się przyjmując za podstawę przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, to jest stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Jednym ze źródeł przychodów, o których mowa w tej ustawie, są przychody ze stosunku pracy, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Powołując treść wskazanego art. 12 ust. 1 organ wskazał, iż pod pojęciem przychodów ze stosunku pracy rozumieć należy wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne, a także innego rodzaju przysporzenia uzyskiwane w związku z faktem bycia pracownikiem. Zgodnie z tym, otrzymane przez stronę zaległe wynagrodzenie, za 2003 r., jako przychód ze stosunku pracy w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zasadnie zostało uwzględnione w sumie uzyskanych dochodów rodziny. Jednocześnie organ odnotował, iż brak jest podstaw do uznania dokonanej przez pracodawcę wypłaty jako utraty dochodu. Jak zaznaczył, przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający sytuacje, których zaistnienie stanowi utratę dochodu, nie uwzględnia bowiem jako utraty dochodu jednorazowej wypłaty zaległego świadczenia za okresy poprzednie. Ponadto w świetle powołanego przepisu z utratą dochodu mamy do czynienia tylko wówczas, gdy jest ona spowodowana utratą źródła dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. B. podniosła, iż decyzja odwoławcza jest dla niej krzywdząca. Wskazała, iż jej zakład pracy był w trudnej sytuacji finansowej i dlatego wynagrodzenie za 2003 r. otrzymała w roku 2005 r. Gdyby jednak wynagrodzenie za 2003 r. w całości otrzymała w przewidzianym terminie nie przekroczyłaby kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego, zarówno w 2003 jak i w 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do treści skargi wskazał, iż dochody rodziny skarżącej zostały ustalone na podstawie stosownego zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie Obowiązujący stan prawny nie pozwala zaś na nieuwzględnianie zaległych wynagrodzeń w dochodach roku, w którym zostały one otrzymane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Jednocześnie sądy administracyjne nie kierują się społeczno – gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Tak przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwana dalej ustawą, określająca warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, zasiłek rodzinny jest świadczeniem mającym na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje on, podobnie jak dodatki do zasiłku, określone w art. 8 ustawy, rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu bądź faktycznemu dziecka albo też osobie uczącej się. Warunkiem koniecznym przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, jest jednak spełnienie określonego w ustawie kryterium dochodowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje jednemu z rodziców, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku natomiast gdy w rodzinie jest dziecko, które legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. Dodatkowo art. 5 ust. 3 ustawy przewiduje w określonych okolicznościach możliwość przyznania zasiłku rodzinnego pomimo przekroczenia ustawowego progu dochodowego. Stanowi on, iż zasiłek rodzinny przysługuje również w przypadku gdy dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, jeżeli zasiłek przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku jednak przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Definicja dochodu rodziny określona została w art. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym oznacza on przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Pojęcie dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca zdefiniował z kolei w art. 3 pkt 1 ustawy. Stosownie zatem do art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, przez dochód rozumieć należy, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczane do kosztów uzyskania przychodów oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) dochodem podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych jest m. in. przychód ze stosunku pracy, za który w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za nie wykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. Stosownie do tego przyjąć należy, iż wszelkie świadczenia pieniężne, których źródłem jest stosunek pracy stanowią przychód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważyć przy tym należy, iż użycie przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w stosunku do rodzaju świadczeń uzyskiwanych z tytułu stosunku pracy zwrotu "w szczególności" oznacza, iż katalog świadczeń wymienionych w tym przepisie ma charakter przykładowy. Oznacza to, iż przychodem ze stosunku pracy są również wszelkie inne wypłaty pieniężne jeżeli ich źródłem jest stosunek pracy. Jednocześnie z treści art. 12 ust. 1 wprost wynika iż przychodem jest wynagrodzenie za pracę. Na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych bez znaczenia, dla opodatkowania przychodu, pozostaje przy tym fakt, iż wypłacone wynagrodzenie stanowi wynagrodzenie zaległe. Obowiązek podatkowy powstaje zaś nie w dacie kiedy wynagrodzenie winno być wypłacone, lecz w chwili kiedy faktycznie dokonano jego wypłaty. Ustalając zatem za dany rok dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnić należy wszelkie uzyskane w danym roku przychody ze stosunku pracy, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym również wypłacone w tym okresie zaległe wynagrodzenia. Jednocześnie pomniejszenie przychodów określonych w art. 3 pkt 1 lit.a ustawy o składki na ubezpieczenie zdrowotne, winno uwzględniać sposób obliczania wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne określony § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W świetle powyższych regulacji, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne organu, oparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w zakresie oceny legalności stwierdzić trzeba, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa. Podstawą ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w niniejszej sprawie stanowił dochód rodziny A. B. uzyskany w 2005 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, iż źródło dochodu rodziny skarżącej stanowił przychód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, uzyskany ze stosunku pracy i wynoszący 21993,52 zł. Jako prawidłowe uznać zatem należy ustalenia organu w zakresie określenia wysokości dochodu rodziny skarżącej za 2005 r. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit.a ustawy organ prawidłowo bowiem przyjął jako dochód, przychód pomniejszony o należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczane do kosztów uzyskania przychodów oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Jednocześnie prawidłowo uwzględnił w tym zakresie składki na ubezpieczenie zdrowotne obliczone zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. Z przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego jednoznacznie wynika, iż miesięczny dochód rodziny w 2005 r. wyniósł 1306, 26 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 653,13 zł. Jednocześnie organy ustalił, iż członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stosownie do dokonanych ustaleń, jako prawidłowe uznać zatem należy, dokonanie przez organ odwoławczy oceny spełnienia przesłanek przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy i przyjęcie jako kryterium dochodowego, określonej w tym przepisie, kwoty 583 zł. Skoro zaś dochód rodziny skarżącej wynoszący w przeliczeniu na osobę 653,13 zł, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, zasadnie organ odwoławczy odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Jednoczenie, mając na uwadze treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, słusznie zbadał, czy w przypadku skarżącej nie zachodzi podstawa zastosowania tegoż przepisu, dopuszczającego przekroczenie dochodu rodziny w wysokości niższej bądź równej kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie na który zasiłek jest ustalany. W świetle stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu prawidłowo przy tym uznał, iż na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych skarżącej również nie przysługuje. W tym miejscu stwierdzić jednak trzeba, iż jakkolwiek nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał obliczeń w zakresie wysokości przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do zasiłku rodzinnego, w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, próg dochodowy dla rodziny skarżącej wynosił bowiem 583 zł na osobę, a nie jak przyjął organ odwoławczy 504 zł. Dochód miesięczny przypadający na osobę w rodzinie wyniósł zaś 653,13 zł. Różnica pomiędzy uzyskanym dochodem, a dochodem uprawniającym rodzinę do zasiłku (653,13 zł – 583 zł), wyniosła zatem 70,13 zł. W okresie na który ustalany był w niniejszej sprawie zasiłek, kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła 48 zł. Obliczona kwota przekroczenia dochodu rodziny uprawniającego do zasiłku, przekroczyła zatem kwotę zasiłku najniższego o 22,13 zł (70,13 zł – 48 zł). Przez pojęcie "dochodu rodziny" z art. 5 ust. 3 ustawy rozumieć bowiem należy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1469/04, System Informacji Prawnej LEX nr 192954). Ponieważ nieprawidłowości przy dokonaniu obliczeń na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego określonego zarówno w art. 5 ust. 2 jak i ust. 3 ustawy uznać trzeba, iż prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiono A. B. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wliczenia do dochodu rodziny za 2005r., jednorazowego zaległego wynagrodzenia za rok 2003, wskazać z kolei przyjdzie, iż organ prawidłowo uznał, że świadczenie to mieści się w kategorii przychodów, które podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Jak już wcześniej wskazano, świadczenia pieniężne ze stosunku pracy są bowiem dochodem podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a tym samym dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co zaś się tyczy argumentu, iż zaskarżona decyzja jest dla strony krzywdząca zauważyć przyjdzie, iż art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych (M. Jaśkowska, Związanie administracji..., s. 137). Sytuację finansową uprawnionej osoby do zasiłku rodzinnego, z woli ustawodawcy, ustala się natomiast w oparciu o dochód uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w przypadku, tzw. decyzji związanych, czyli gdy przepis materialnoprawny określa w sposób szczegółowy zachowanie organu we wskazanych w nim warunkach – organ administracji jest uprawniony do podjęcia wyłącznie takiego działania i w takim zakresie, jak na to pozwala lub nakazuje norma. Decyzją związaną bez wątpienia jest decyzja rozstrzygająca o prawie do zasiłku rodzinnego. Kryteria przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku określone są bowiem ściśle w ustawie, która nie przewiduje w tym zakresie uznania organu i możliwości przyznania świadczeń z uwagi na trudną sytuację rodzinną i finansową wnioskodawcy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.