II SA/Op 231/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 28 stycznia 2009 r. Nr XXIX/243/09 w przedmiocie wniesienia wkładu niepieniężnego do spółki 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 28 stycznia 2009 r. Rada Miejska w Głuchołazach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr XXIX/243/09 w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki "[...]". W § 1 przedmiotowej uchwały wyrażono zgodę na wniesienie wkładu niepieniężnego do spółki "[...]" w formie własności nieruchomości oznaczonej nr 588/2 k.m. 6, o powierzchni 0,0449 ha, objętej KW 31332, położonej w Głuchołazach przy ulicy Plac Zgody, o wartości 94.000,00 zł w zamian za objęcie przez Gminę Głuchołazy udziałów stanowiących równowartość wnoszonego aportu. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Głuchołaz (§ 2), określając, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Wskazany przepis upoważnia więc organ stanowiący gminy jedynie do ustalania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Wojewoda podniósł również, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż chodzi tutaj o normy o charakterze generalnym, które powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w Głuchołazach przedmiotową uchwałą wyraziła zgodę na wniesienie wkładu niepieniężnego w formie własności konkretnej nieruchomości do indywidualnie wskazanej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W ocenie strony skarżącej, zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy uchwały wykluczają zakwalifikowanie jej do kategorii zasad podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g omawianej ustawy. Kompetencja do podjęcia kwestionowanej uchwały nie może również wynikać z uchwalonych przez Radę zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez burmistrza, gdyż zgodnie z informacją udzieloną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej (pismo z dnia 9 lutego 2009 r.) Rada nie przyjęła do tej pory takiego rodzaju uchwały. W związku z tym stwierdzić należy, iż w sytuacji braku w/w zasad, stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do gospodarowania mieniem gminnym w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji jest burmistrz. W związku z faktem, iż wniesienie nieruchomości w formie aportu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością skutkuje przeniesieniem prawa własności tejże nieruchomości i jest zbyciem w rozumieniu art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Wojewoda Opolski rozważał również, czy kompetencja do podjęcia kwestionowanej uchwały przez Radę Miejską w Głuchołazach nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, organ stanowiący gminy może - w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu - określić zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, przy czym tylko w sytuacji braku powyższych zasad dopuszczalne jest udzielanie przez radę zgody na dokonanie w/w czynności w formie pojedynczych uchwał. Skarżący podkreślił jednak, iż określenie przez radę gminy zasad gospodarowania nieruchomościami równoznaczne jest z wyczerpaniem delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Uchwalając w/w zasady rada traci więc kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest bowiem wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze indywidualnych uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Skarżący podkreślił, iż podobnie jak w przypadku zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, nic nie stoi na przeszkodzie aby rada w samych zasadach gospodarowania nieruchomościami określiła sytuacje, w których do dokonania danej czynności przez wójta wymagana jest jej zgoda. Dalej Wojewoda wywodził, iż Rada Miejska w Głuchołazach w dniu 26 marca 2008 r., uchwałą Nr XX/152/08 (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2008 r., nr 36, poz. 1288 ze zm.) określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Gminy Głuchołazy oraz zasady ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, lecz nie zastrzegła sobie prawa do wyrażenia zgody na wnoszenie aportów w postaci nieruchomości do spółek prawa handlowego, stąd w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym w tym zakresie należy do kompetencji burmistrza. Tak więc nawet przy założeniu, że kwestionowana uchwała jest w istocie zgodą na zbycie nieruchomości, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie może stanowić podstawy do jej podjęcia. Podsumowując Wojewoda Opolski stwierdził, iż kompetencja Rady Miejskiej w Głuchołazach do podjęcia kwestionowanej uchwały nie wynika ani z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, ani z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, jak również uprawnienia takiego nie można wyprowadzić z zapisów uchwały Nr XX/152/08 z dnia 26 marca 2008 r. W związku z powyższym Rada Miejska w Głuchołazach działała bez umocowania ustawowego i wkroczyła w uprawnienia burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym. W odpowiedzi na skargę Gmina Głuchołazy uznała, iż skarga jest zasadna i poparła wnioski w niej zawarte. Na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Dodatkowo wyjaśnił, iż do dnia rozprawy Gmina Głuchołazy nie podjęła uchwały uchylającej zaskarżony akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwaną dalej ustawą, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 28 stycznia 2009 r., Nr XXIX/243/09, w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki "[...]". Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, iż w sposób istotny narusza ona prawo. Uchwałę będącą przedmiotem skargi podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Wskazany przepis daje upoważnienie organowi stanowiącemu jakim jest rada gminy jedynie do ustalania zasad czyli - ogólnych norm postępowania, którymi organ wykonawczy powinien się kierować w danych okolicznościach. Niewątpliwie, zasady ustalone przez radę gminy powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie do wielu powtarzalnych sytuacji. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, iż zasady ustalane przez radę powinny zachować charakter generalny (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, opubl. w OWSS z 2002 r., nr 4, poz. 101). W tym miejscu zauważyć również wypada, iż w przypadku nieustalenia w/w zasad przez radę gminy w drodze uchwały, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, organem właściwym w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt (burmistrz, prezydent). W świetle powyższych rozważań, za słuszne należało uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, iż zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy kwestionowanej uchwały wykluczają zakwalifikowanie jej do kategorii zasad podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy. W ocenie Sądu, w pojęciu zasad, o jakich mowa w powołanym przepisie, nie mieści się upoważnienie rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia indywidualnej zgody na wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci własności nieruchomości do konkretnie oznaczonego podmiotu. Jeszcze raz podkreślić wypada, iż art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy nie stanowi dla rady podstawy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji, a jedynie do ustalenia ogólnych norm postępowania, jakimi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy wykonywaniu tych czynności. Natomiast postanowienia zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny wskazują na jej indywidualny charakter oraz jednorazowe zastosowanie, a tym samym nie znajdują oparcia w ustawowym upoważnieniu rady zawartym w omawianym przepisie. Kontynuując rozważania w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż trafnie zauważył skarżący, że podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł również stanowić przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, nawet przy założeniu, iż kwestionowana uchwała stanowi w istocie zgodę na zbycie nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu może ustalać zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, przy czym do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z treści przywołanej regulacji wynika, iż w sytuacji, gdy rada gminy podejmie uchwałę określającą w/w zasady, jednocześnie traci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności w nim wskazanych. W tym miejscu zauważyć wypada, iż Rada Miejska w Głuchołazach w dniu 26 marca 2008 r. podjęła uchwałę Nr XX/152/08, w której określiła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących mienie Gminy Głuchołazy oraz zasady ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, lecz nie zastrzegła sobie prawa do wyrażenia zgody na wnoszenie aportów w postaci nieruchomości do spółek prawa handlowego. Brak takich zapisów uchwały w istocie oznacza, iż w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, gospodarowanie mieniem komunalnym we wskazanym zakresie należy do kompetencji burmistrza. Z tych wszystkich przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, bowiem popełnione naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, przy czym od razu wyjaśnić trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30-31). W rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych powyżej wywodów Sądu, Rada Miejska w Głuchołazach, podejmując kwestionowaną uchwałę, działała niewątpliwie bez podstawy prawnej. Nie mógł bowiem stanowić jej ani przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Kompetencja rady do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynikała również, co wykazano wcześniej, z treści uchwały Nr XX/152/08 z dnia 26 maja 2008 r. Sąd podzielił zatem w pełni stanowisko Wojewody Opolskiego, iż Rada Miejska w Głuchołazach działała bez umocowania ustawowego i wkroczyła w uprawnienia burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.