II SA/Op 240/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 12 grudnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika R. L., zwróciła się do Starosty Opolskiego o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], obejmującej: posadowienie wieży wraz z antenami, instalację urządzeń sterujących, zamontowanie ogrodzenia i wykonanie wewnętrznej linii zasilającej w [...], na działce nr a, k. m. [...], obręb [...]. Do przedmiotowego wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 14 września 2015 r., pełnomocnictwa do działania w sprawie, potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem, odpis Krajowego Rejestru Sądowego dla Spółki, opracowanie zatytułowane "Kwalifikacja przedsięwzięcia", opracowanie zatytułowane Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Decyzją z 19 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Opolski odmówił zatwierdzania projektu budowlanego oraz udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Starosta Opolski wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Opolski, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 8 lutego 2016 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia proceduralne. Starosta Opolski postanowieniem z 25 lutego 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia: projektu budowlanego o wskazaną dokumentację, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a także doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 17 marca 2016 r. pełnomocnik inwestora poinformował organ pierwszej instancji o uzupełnieniu ww. braków. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. Starosta Opolski powtórnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, iż przedmiotowa inwestycja nadal jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą Wojewoda Opolski w dniu 20 czerwca 2016 r. kolejny raz uchylił do ponownego rozpatrzenia z powodu nieprawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania. Starosta Opolski ustalił obszar oddziaływania inwestycji i poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], następnie decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r., nr [...], jeszcze raz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Opolski ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na błędnie ustalone strony postępowania i niezapewnienie im udziału w postępowaniu. Starosta Opolski decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi naruszenie: - art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 11 K.p.a. z uwagi na niewskazanie pełnej podstawy prawnej decyzji oraz niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, dlaczego organ uważa, iż budowa wieży telekomunikacyjnej stanowi wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego i to o charakterze trwałym, jak też naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nie zachodziły nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności projektu budowlanego z § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z 2004 r. nr 56. poz. 1578); - art. 35 ust 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust 4 Prawa budowlanego; - art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - § 18 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego poprzez błędne uznanie, iż planowana do realizacji inwestycja naruszy postanowienia wskazywanego zapisu planu; - art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, tego przepisu, jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia miejscowego planu w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez Spółkę. Pełnomocnik inwestora w odwołaniu jednocześnie zaskarżył wydane w niniejszym postępowaniu postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 30 listopada 2016 r. z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 82 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. - dalej: Prawo budowlane), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zmianą granic miasta na prawach powiatu [...], ujętą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1134 - dalej: rozporządzenie RM), do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu [...] włączony został obszar obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 335,63 ha. W odniesieniu do tego wywiódł, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego akt prawa miejscowego, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie może obowiązywać na obszarze innej gminy niż gmina, której rada gminy ustanowiła taki akt. Wynika to wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konsekwencją tego jest to, że akt prawa miejscowego ustanowiony przez Radę Gminy [...], w czasie gdy obszar obrębu ewidencyjnego [...] znajdował się w granicach gminy [...] i obowiązywał na tym obszarze, nie może obowiązywać na tym obszarze po włączeniu tego obszaru do miasta na prawach powiatu [...]. Dalej organ podał, że pomimo, że kwestia skutków zmiany granic gminy w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego nie została przez ustawodawcę uregulowana, to jednak nie można wyprowadzać z tego wniosku, że akt prawa miejscowego w postaci planu miejscowego ustanowiony dla określonego obszaru przez jedną radę gminy, może być źródłem powszechnie obowiązującego prawa w innej gminie (mieście na prawach powiatu), jeżeli obszar, który był objęty planem został włączony do innej gminy (miasta na prawach powiatu). Wojewoda zauważył, że akt prawa miejscowego ustanowiony przez jedną radę gminy nie może obowiązywać w innej gminie (mieście na prawach powiatu) wynika bezpośrednio z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – [...] z dniem włączenia obszaru obrębu ewidencyjnego [...] do miasta na prawach powiatu [...], utraciła moc obowiązującą na tym obszarze, i stąd przedmiotowa nieruchomość obecnie znajduje się na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zaważył, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r. poz. 778, z późn. zm. - dalej: p.z.p.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaakcentował, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego pismem z dnia 15 marca 2017 r. wezwał Prezydenta Miasta [...] do wyjaśnienia czy od dnia 1 stycznia 2017 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącą przedmiotowej inwestycji. W dniu 17 marca 2017 r. organ odwoławczy został powiadomiony, że we wskazanym czasie nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na terenie działki nr a k.m. [...] obręb [...] w [...]. Przytaczając treść art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem taka decyzja również ustala warunki zabudowy. W odniesieniu do tego Wojewoda podał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, zaś jej brak powoduje, że wniosek inwestora jest niekompletny pod względem formalnym. W tym względzie stwierdził, że nie był uprawniony do wezwania inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia złożonego przez niego wniosku, bowiem spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wniosek ten byłby w takim przypadku rozpoznany wyłącznie w drugiej instancji. Zdaniem Wojewody, powyższe potwierdza również art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ (pierwszej jak i drugiej instancji) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na koniec Wojewoda zauważył, że nie mógł, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżonej decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślił, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zatem utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], bowiem inwestor na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, jak również do dnia dzisiejszego, nie uzyskał ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącej obligatoryjny załącznik do ww. wniosku. Przy czym, mając na uwadze, że doszło do zmiany stanu prawnego w toku niniejszego postępowania dwuinstancyjnego, Wojewoda poinformował inwestora, że może ponownie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, uwzględniając konieczność dołączenia do niego odpowiedniej ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzucił naruszenie szeregu przepisów procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, w tym: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia; 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, pomimo że zostały spełnione przesłanki zastosowania dyspozycji przedmiotowej normy prawnej; 3) art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 K.p.a. z uwagi na brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa, podczas gdy spełnia on wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa, a ponadto brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, jak również nieprzytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji oraz jej niewyjaśnienie; 4) art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji niezapewnienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym możliwości zapoznania się z odpowiedzią Prezydenta Miasta [...] na pismo Wojewody Opolskiego datowane na dzień 15 marca 2017 r.; 5) art. 12 K.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego przejawiające się w prawie dwuletnim prowadzeniu niniejszego postępowania; 6) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organy w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, tj. nałożenie na Spółkę obowiązków dotyczących przedłożenia dokumentacji nieprzewidzianej przez przepisy prawa, albo uzupełnienia tejże dokumentacji o pewne dane, czy też utrzymanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w sytuacji gdy nigdy nie była wzywana do przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 7) art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i nieumożliwienie inwestorowi usunięcia ewentualnych naruszeń. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 8) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i po raz kolejny wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych, co, do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 Prawa budowlanego; 9) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, 10) art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska; 11) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż należy zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku, gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar, na którym będzie realizowana przedmiotowa inwestycja; 12) art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy nie jest ona wymagana zgodnie z przepisami p.z.p. (wniosek a contrario z treści art. 50 ust. 1 p.z.p. w sytuacji, gdy obowiązuje miejscowy plan na danym terenie). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu obszernej skargi, Spółka odnotowała, że wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia stwierdzonych naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest obowiązkiem organu ferującego rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym, dostrzegając nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w powyższym zakresie organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez wcześniejszego nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w postaci braku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie dał szansy inwestorowi do złożenia wyjaśnień, iż ta decyzja nie jest wymagana, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Odnosząc się do kwestii zasadniczej, tj. uznania czy przedmiotowy plan miejscowy zachował moc obowiązującą po tym, gdy [...] znalazły się, na podstawie rozporządzenia RM wprowadzającego zmiany granic gmin [...] i [...] w granicach administracyjnych gminy miasta [...] (§ 1 pkt 2 lit. b), Spółka wskazała, że w przepisach rangi ustawowej poza konstytucyjnej granice obszaru obowiązywania aktów prawa miejscowego są określane niejednolicie. Podała, że w tym wypadku można wyróżnić trzy sytuacje: a) ustawodawca zwykły "nie stanowi nic na temat przestrzeni obowiązywania aktów prawa miejscowego np. w art. 5 ust. 1 czy art. 10 ust. 1, art. 15, art. 17, art. 17a, art. 18a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716); b) ustawodawca zwykły wypowiada się na ten temat bardzo ogólnie, np. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487), w którym wskazuje obszar obowiązywania aktu prawa miejscowego ogólnie używając zwrotu normatywnego "na terenie gminy"; c) ustawodawca zwykły wypowiada się na ten temat bardzo konkretnie albo sam albo nakazuje wypowiedzieć się organowi stanowiącemu akt prawa miejscowego bardzo wyraźnie, np. art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w którym mowa o wprowadzeniu czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych "w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy (...)", art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), regulujący uznanie za rezerwat przyrody obszarów w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę oraz art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 zdanie drugie p.z.p., według których integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o planie miejscowym jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu a następnie już planu. W konkluzji skarżąca wywiodła, że wymóg konkretyzacji obszaru obowiązywania niektórych aktów prawa miejscowego, tak jak to opisano pod lit. c, jest prawnie relewantny. Podała, że w kontekście takich aktów prawa miejscowego uprawnione jest stwierdzenie, że tego rodzaju akty prawa miejscowego ustanawiane są dla konkretnie określonego obszaru, a nie dla obszaru działania organu, który ustanawia tego rodzaju akt prawa miejscowego. W takim wypadku obszar działania danego organu wydającego taki akt prawa miejscowego miałby tylko takie znaczenie, że daje on kompetencję do wydania aktu dotyczącego danego obszaru. Nie ma natomiast znaczenia dla terytorialnego zakresu jego obowiązywania. Tak więc, dany organ upoważniony do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego, nie może ustanowić takiego aktu dla obszaru niemieszczącego się w granicach jego obszaru działania. Natomiast dalsze obowiązywanie tego rodzaju aktów prawa miejscowego, przez okoliczność skonkretyzowania obszaru jego obowiązywania i przez związanie tego aktu ze ściśle określonym obszarem, byłoby niezależne od obszaru działania tego organu, który taki akt prawa miejscowego ustanowił. Skarżąca podała, że przedstawiane tezy pozawalają na stwierdzenie, że akty prawa miejscowego obowiązujące na ściśle określonym obszarze, zachowują moc obowiązującą także wówczas gdy nie będą już mieścić się w obszarze działania organu, który taki akt ustanowił, jak w niniejszym przypadku zmiany granic między jednostkami podziału terytorialnego. Zaznaczyła, że powyższa okoliczność nie pozbawia mocy obowiązującej m.p.z.p., czy innych aktów prawa miejscowego, ustanowionych dla ściśle określonych obszarów, albowiem akty te, przez to, iż obszary ich obowiązywania zostały skonkretyzowane, są związane z tymi obszarami, dla których zostały ustanowione. Poza tym Spółka podkreśliła, że zasada jawności prawa, pewności obrotu prawnego oraz przejrzystości porządku prawnego (art. 88 Konstytucji RP) wymaga, aby informacja o utracie mocy prawnej każdego aktu normatywnego następowała w tym samym trybie, w jakim przewidywane jest jego ogłoszenie. Dodała, że uznanie stanowiska Wojewody za zasadne powodowałoby, iż zmiana terytorium gminy z mocy przepisów rozporządzenia RM, które w swej treści o tym nie wspomina, do utraty mocy obowiązującej szeregu aktów prawa miejscowego, np.: statuujących miejsca w których wprowadzono czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, czy regulujących uznanie za rezerwat przyrody pewnych konkretnie określonych obszarów. Nadto stanowisko Wojewody nie uwzględnia w ogóle prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, która wymaga poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne. Na koniec skarżąca dostrzegła, że stanowisko prezentowane w skardze znajduje swoje uzasadnienie w opinii prezentowanej w piśmiennictwie prawniczym - Marek Szewczyk, Obszar obowiązywania aktów prawa miejscowego, Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik Spółki zwrócił uwagę, że przedmiotowa sprawa ma charakter precedensowy i nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że plan utracił moc obowiązującą w sytuacji braku jego derogacji i publicznego ogłoszenia tego faktu. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań zasadne jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jeśli rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe pod kątem zgodności z prawem, jak też z punktu widzenia jego celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Przede wszystkim, dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodzić się należy ze skarżącą, iż Wojewoda niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uznając, że nie mógł uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Trzeba zaznaczyć, że wprawdzie przepis ten nie określa przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, niemniej jednak utrzymanie w mocy decyzji tego organu jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Natomiast na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Trzeba jednakże przyjąć, że powyższe stwierdzenie jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak trafnie dostrzegł Wojewoda, organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym zobligowany jest orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy na słuszny pogląd G. Łaszczycy, wyrażony w Komentarzu do art. 15 K.p.a. (LEX-el.): "Podobne wątpliwości wiążą się ze zmianą przepisów prawa. Jeżeli miała ona wymiar nieznaczny, organ odwoławczy podejmie w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, natomiast w wypadku istotnej nowelizacji regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się sięgnięciu do tego typu rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to do pozbawienia strony możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa (...). Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 k.p.a. (...). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu." W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia nie mógł naruszyć postanowień art. 15 K.p.a. oraz 138 § 2 K.p.a., gdyż powodem takiego rozstrzygnięcia powinna być istotna w sprawie zmiana stanu prawnego. W odniesieniu do tego przyjdzie przywołać stanowisko NSA, w którym stwierdzono, że w przypadku "zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." (por. wyrok NSA z dnia z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, CBOSA). Odnosząc się natomiast do spornej i zasadniczej kwestii w sprawie, stwierdzić przyjdzie, że Sąd podziela stanowisko Wojewody, że akt prawa miejscowego, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 p.z.p.), nie może obowiązywać na obszarze innej gminy niż gmina, której rada gminy ustanowiła taki akt. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) w art. 1 ust.1 stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Stosownie do treści ust. 2 tego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z powyższych unormowań wynika, że granice terytorialne określają liczbę członków wspólnoty, wyznaczają właściwość organów gminy w sprawach administracyjnych, umożliwiają powiązanie z konkretną gminą składników mienia komunalnego, co wiąże gminę z zasadniczym i pomocniczym podziałem terytorialnym (administracyjnym) kraju. Natomiast w myśl art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Zakres działania i kompetencje organów gminy w sprawach ładu przestrzennego wyznaczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei, według art. 4 ust. 1 p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, stanowiąc tym samym część systemu prawnego Państwa. Od innych norm powszechnie obowiązujących różni się tylko tym, że obowiązuje na obszarze gminy. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jednocześnie art. 94 Konstytucji stanowi, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, ale na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ich zakres obowiązywania jest zatem ograniczony pod względem terytorialnym i przedmiotowym, oraz że mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mając na uwadze powyższe, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że skoro z dniem 1 stycznia 2017 r. na mocy rozporządzenia RM do obszaru miasta na prawach powiatu [...] został włączony obszar obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 335,63 ha oraz obszar obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 196,68 ha, z gminy [...], to z dniem włączenia tych obszarów do miasta na prawach powiatu [...] akt prawa miejscowego ustanowiony przez Radę Gminy [...], tj. uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – [...], utraciła moc obowiązującą na tym obszarze. Tym samym nie może wywoływać skutków prawnych wobec nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 2017 r. znalazły się w obszarze działania miasta na prawach powiatu [...]. W ocenie Sądu, zaprezentowana w skardze argumentacja, iż plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest tego rodzaju aktem prawa miejscowego, którego specyfika polega na tym, że w sposób trwały określa przeznaczenie terenów objętych planem i określa status nieruchomości więc obowiązuje do czasu zmiany lub uchwalenia planu w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet wtedy gdy obszar objęty planem został włączony do innej gminy na skutek zmiany granic gmin, nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornie kwestia skutków zmiany granic gminy w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego nie została przez ustawodawcę uregulowana, jak też nie wynika z omówionego rozporządzenia RM, to jednak nie można wyprowadzać z tego wniosku, że akt prawa miejscowego w postaci planu miejscowego ustanowiony dla określonego obszaru przez jedną radę gminy, może być źródłem powszechnie obowiązującego prawa w innej gminie, jeżeli obszar, który był objęty planem został włączony do innej gminy. Skoro brak jest takiego przepisu prawa, to należy stwierdzić, że w takich sytuacjach plan miejscowy uchwalony dla terenu, który na skutek zmiany granic terytorialnych przeszedł do innej gminy (miasta na prawach powiatu) traci moc z dniem, z którym te zmiany zaczęły obowiązywać. Oznacza to, że powyższa uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2004 r. z dniem 1 stycznia 2017 r. nie mogła być stosowana przez Wojewodę, gdyż z tym dniem utraciła moc obowiązującą. Nie może więc wywołać żadnych skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości, objętych tym planem, które z dniem 1 stycznia 2017 r. zostały włączone do obszaru miasta na prawach powiatu [...]. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, według którego ten stan rzeczy wynika wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1160/13, CBOSA). Konkludując, w takim przypadku podstawą do uznania, że akt prawa miejscowego ustanowiony przez jedną radę gminy nie może obowiązywać w innej gminie jest bezpośrednio stosowany art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Odnosząc się do wywodów Spółki, że wartości konstytucyjne, w tym art. 88 Konstytucji RP zakładają, aby informacja o utracie mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego w tych trybach następowała w taki sam sposób, jak jego ogłoszenie, warto zauważyć, że przepis ten dotyczy kwestii ogłaszania aktów prawnych. Ogłoszenie jest bowiem niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych, zarówno powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Rzeczypospolitej, jak i aktów prawa miejscowego. Jest to zasada niezwykle ważna, gdyż oznacza, że akt prawny, który nie został należycie ogłoszony, prawnie nie istnieje, nie może zatem obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. Artykuł ten jednakże w żaden sposób nie odnosi się do utraty mocy obowiązujących aktów. W świetle powyższych konstatacji, skoro przedmiotowa nieruchomość obecnie znajduje się na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a po myśli art. 50 ust. 1 p.z.p. inwestycja celu publicznego, a niewątpliwie z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to według art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości ma charakter obligatoryjny i co do zasady winno być dokonane w każdym przypadku, gdy organ taką nieprawidłowość stwierdzi. Stąd organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest do wezwania inwestora do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. Termin ich uzupełnienia określa organ, który mając na uwadze zasady określone w art. 8 i 9 K.p.a., stosownie do ich zakresu i charakteru, a także posiadanej wiedzy, powinien wyznaczyć odpowiedni termin, tj. taki, który z obiektywnego punktu widzenia umożliwiałby inwestorowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zacznie on swój bieg od dnia, w którym inwestor bądź jego pełnomocnik otrzyma postanowienie. Niewykonanie powyższych obowiązków przez organ architektoniczno-budowlany stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Sąd miał na względzie zasadę szybkości postępowania zagwarantowaną stronom postępowania w art. 12 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.