II SA/Op 243/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. Burmistrz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza [...] o odmowie ustalenia na rzecz K. W. warunków zabudowy dla eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na części działki nr [...] we wsi [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, Burmistrz [...] zakwestionował wskazane przez organ odwoławczy przyczyny rozstrzygnięcia kasacyjnego, wywodząc, że Kolegium wadliwie przyjęło, iż przez organ pierwszej instancji nie został ustalony charakter terenu, nie ustalono wszystkich stron postępowania oraz że projekt decyzji nie sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, przytaczając treść art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określający krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, powołując się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż organ, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Wskazano, że dopuszczenie takiej możliwości nadawałoby organowi administracji publicznej zarówno uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, jak i uprawnienia strony kwestionującej poprzez skargę takie rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym i poglądami utrwalonymi w literaturze przedmiotu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: "KPA – Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2000 r. do art.29 K.p.a.), nie jest spornym, że stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r. sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz.49), w którym trafnie przyjęto, że: "Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy organem tym nie jest organ administracji państwowej (art. 1 § 2 pkt 1 K.p.a.). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115) stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące, będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie do WSA – przyp. Sądu) ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, niepublik., omawianym w dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 21 lutego 2005 r., nr 43(7032), podzielając w całej rozciągłości ocenę prawną zwartą w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządy terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej." Zauważyć w tym miejscu należy, iż możliwe są wyjątki od powyższej reguły, ale mogą one wynikać jedynie z przepisów rangi ustawowej, na co wskazuje zapis art. 50 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu przepisy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 146, poz. 1591 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi organowi lub związkowi międzygminnemu w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego gminy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie, w której decyzje organów obydwu instancji wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie może być mowy o wyjątku od zasady braku legitymacji organu pierwszej instancji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Te akty prawne wyznaczają burmistrzowi wyłącznie rolę organu administracji publicznej; nie zawierają jednocześnie przepisów uprawniających ten sam organ do wnoszenia skargi. W świetle dotychczasowych wywodów podkreślić trzeba, że jeśli organ pierwszej instancji nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania (w tym wypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego), nie uzyskuje przez to przymiotu strony postępowania. Inaczej mówiąc - organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji odwoławczej w trybie art. 138 K.p.a., jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem pierwszej instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i nast. K.p.a. Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą ustalenia warunków zabudowy terenu, wymienionych w art. 50 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie należy również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.