II SA/Op 245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie wniosków A. M., D. T., A. W., J. L. G. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej postanawia: odmówić dopuszczenia wnioskodawców do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego, na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013, w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 245/13, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 25 września 2013 r. A. M. wniósł o dopuszczenie go do udziału w powyższym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Powołując się na przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wnioskodawca wywiódł, że stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie której przeprowadzono konkurs na stanowisko Dyrektora SPZOZ, może skutkować nieważnością uchwały, na podstawie której został powołany na to stanowisko, wobec czego wynik sprawy dotyczy jego interesu prawnego. Wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników powyższego postępowania sądowoadministracyjnego, zawarte w pismach z dnia 25 września 2013 r. i 2 października 2013 r., złożyli ponadto D. T., A. W. oraz J. G., powołując się na przepis art. 32 ust. 2 P.p.s.a. i wskazując, że byli członkami Zarządu Powiatu, który podjął uchwałę zaskarżoną przez Wojewodę Opolskiego, przy czym A. W. był Starostą Powiatu i Przewodniczącym Komisji Konkursowej, natomiast D. T. - członkiem tej Komisji. W związku z tym zapadły wyrok odnosi się wprost do ich interesu prawnego, gdyż polega na weryfikacji poprawności działań podejmowanych w ramach kompetencji wynikających z pełnionych przez nich funkcji. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wskazał, że Zarząd Powiatu w składzie: A. W., D. T. i J. G. został odwołany uchwałą Rady Powiatu Nr XLIII/310/2013 z dnia 20 sierpnia 2013 r., i w tym samym dniu powołano nowy Zarząd w innym składzie. W związku z powyższym osoby wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu są zainteresowane utrzymaniem poprzedniego statusu prawnego Dyrektora SPZOZ oraz decyzji ówczesnego Zarządu Powiatu, zatem nie są stronami i nie wykazały w żaden sposób, że wynik prowadzonego postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego, tym samym nie powinny być uczestnikami tego postępowania. Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. wniósł o odrzucenie wniosków jako niedopuszczalnych, ewentualnie o ich oddalenie. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, wywiódł, że w postępowaniu wszczętym przez wojewodę w ramach kompetencji nadzorczych nie może uczestniczyć osoba trzecia wywodzące swój interes prawny z faktu, że wynik postępowania będzie miał wpływ na jej uprawnienia lub obowiązki. Ponadto wskazał, że żaden z wnioskodawców nie posiada bezpośredniego interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie natomiast z art. 33 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Od razu należy zauważyć, że we wszystkich wnioskach złożonych w niniejszej sprawie wskazano błędną podstawę prawną, tj. art. 32 ust. 2 P.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie posiada takiej jednostki redakcyjnej. Wnioski miały być zapewne oparte o przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., który uzależnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika od złożenia wniosku w trakcie trwania postępowania sądowego. W ocenie Sądu, istotny wpływ na ocenę możliwości rozpoznania przedmiotowych wniosków ma okoliczność, że wszystkie z nich zostały złożone już po wydaniu wyroku, jednak terminie w otwartym do złożenia skargi kasacyjnej. Z uwagi na nieprawomocność wyroku postępowanie sądowe nie zostało jeszcze zakończone, stąd wnioski mogły zostać rozpoznane przez Sąd. Przypomnienia wymaga, że postępowanie sądowe, do udziału w którym wnioskodawcy chcieli zostać dopuszczeni, zostało wszczęte skargą Wojewody Opolskiego, wniesioną w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2013 r. poz. 595). Skarga została zatem złożona przez Wojewodę w ramach nadzoru dokonywanego z punktu widzenia legalności działania organów samorządu terytorialnego. Kompetencje organu oraz zakres nadzoru przewidziane zostały w art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym wojewodzie przysługują środki nadzorcze, realizowane w toku postępowania nadzorczego, umożliwiające władczą ingerencję w działalność organów powiatu w celu określonym w art. 77 ustawy, tj. zapewnienia zgodności uchwał powiatu z prawem. Podstawowym instrumentem prawnym, określonym w art. 79 ust. 1 ustawy, jest stwierdzenie nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast - stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy - jeśli z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Postępowanie nadzorcze ma zatem specjalny charakter, a legitymacja skarżącego organu nadzoru oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z art. 81 ust. 1 ustawy. W kwestii możliwości przystąpienia osoby trzeciej do postępowania sądowego, wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, akceptowany przez doktrynę, że krąg stron postępowania nadzorczego jest wyznaczony treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i inne osoby zarówno w tym postępowaniu, jak i w sprawie wywołanej skargą na akt nadzoru wystąpić nie mogą. Co do zasady stronami postępowań nadzorczych uregulowanych w ustawach samorządowych są wyłącznie organy nadzoru oraz jednostki samorządu terytorialnego podlegle temu nadzorowi i ich organy, których rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi. Z tego względu w postępowaniu ze skargi organu nadzoru, będącej formą nadzoru sprawowanego przez uprawniony organ, nie mogą brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, stąd nie mogą one zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów P.p.s.a. - uczestnikami postępowania na prawach strony. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony - bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały (por. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2013 r., II OZ 1170/12, LEX nr 1274470 oraz z 27 czerwca 2013 r., II OZ 524/13 i z 29 września 2010 r., II OZ 899/10 – dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; oraz M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 254 i powołane tam orzecznictwo). Wskazuje się ponadto, że przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego, wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niej korzystna, i z tego powodu "zwalcza" w tej drodze tę skargę, kwestionując kompetencje wojewody, zakres jego uprawnień nadzorczych i tryb korzystania z nich, nie ma podstawy prawnej w art. 33 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2006 r., I OSK 298/06; ONSAiwsa 2007, nr 2, poz. 34). Zdaniem Sądu, podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w stosunku do wnioskodawców powołujących się na własny interes prawny. W świetle ustawy o samorządzie powiatowym do kręgu podmiotów będących uczestnikami postępowania nadzorczego należy z jednej strony wojewoda, a z drugiej - powiat, którego organ podjął zaskarżoną uchwałę i który w tym postępowaniu broni legalności własnego aktu, zwalczając zarzuty organu nadzoru podniesione w skardze. Na gruncie tej ustawy wyjątek od powyższej zasady wynika z treści art. 85a ust. 3, przewidującego uprawnienie do złożenia skargi przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę wobec niepodjęcia przez właściwy organ powiatu uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego powiatu, nieodwołania ze stanowiska albo nierozwiązania umowy o pracę członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu i innymi osobami określonymi w art. 85a ust. 1 ustawy. Na tle argumentacji zawartej we wnioskach o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie może jednak umknąć uwadze okoliczność, że zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego uchwała o powołaniu komisji konkursowej nie wywoływała bezpośredniego skutku w postaci powołania konkretnej osoby na stanowisko objęte konkursem, zwłaszcza, że w świetle § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182) powołanie komisji konkursowej jest czynnością wcześniejszą niż samo ogłoszenie o konkursie. Tym samym wynik postępowania sądowego nie może bezpośrednio dotyczyć osoby powołanej na stanowisko Dyrektora SPZOZ. A. M. nie legitymuje się zatem interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy mogą powodować inne czynności, podejmowane po wyeliminowaniu uchwały z porządku prawnego, jednak nie przesądza to o statusie uczestnika postępowania zarówno w świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., jak i ustawy o samorządzie powiatowym. O istnieniu interesu prawnego decyduje, norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny czyli przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny sprowadzający się do sytuacji, w której określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany treścią rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jednakże rozstrzygnięcie to nie będzie dotyczyło jego praw i obowiązków wynikających z przedmiotu tego postępowania, a to z uwagi na niemożność wskazania przepisu prawa stanowiącego podstawę jego roszczenia i uprawniającego do żądania stosownych czynności organu administracji. Oceniając istnienie interesu prawnego po stronie A. M., nie można stwierdzić, że uchwała o powołaniu komisji konkursowej, podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, wywołała bezpośredni skutek w postaci powołania konkretnej osoby na stanowisko objęte konkursem, zwłaszcza, że w świetle § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182) powołanie komisji konkursowej jest czynnością wcześniejszą niż samo ogłoszenie o konkursie. Tym samym wynik postępowania sądowego nie może bezpośrednio dotyczyć interesu prawnego osoby powołanej na stanowisko dyrektora podmiotu leczniczego. A. M. nie legitymuje się zatem w rozpoznawanej sprawie interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego może ewentualnie spowodować dla wnioskodawcy negatywne konsekwencje, jednak nie przesądza to o statusie uczestnika postępowania zarówno w świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., jak i ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast pozostali wnioskodawcy byli członkami Zarządu Powiatu, który podejmował zaskarżoną uchwałę o powołaniu Komisji Konkursowej i który zadecydował o jej składzie osobowym, do którego weszli A. W. i D. T. W wyniku wniesienia skargi przez Wojewodę Opolskiego ocenie Sądu poddana została legalność działań wnioskodawców jako organu wykonawczego Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, który w tym postępowaniu sądowym uczestniczył jako strona i był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Legitymacja służąca temu organowi nie przekłada się na indywidualny interes prawny osób wchodzących w jego skład. Wskazywany we wnioskach interes jest interesem faktycznym każdego z wnioskodawców, którzy działając w imieniu własnym, nie mogą samodzielnie uczestniczyć w postępowaniu sprowadzającym się do weryfikacji poprawności działań, jakie były przez nich podejmowane w ramach kompetencji wynikających z pełnionych funkcji w organie jednostki samorządu terytorialnego. Sygnalizowanego we wnioskach zainteresowania treścią rozstrzygnięcia sprawy sądowej nie uzasadnia natomiast żaden przepis prawa materialnego odnoszący się wprost do sytuacji wnioskodawców. Z tych względów, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.