II SA/Op 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. S. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu za bezczynność organu po wyroku sądu uchylającym decyzję w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby celnej oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiła skarga S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Opolu polegającą na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. wydanego w sprawie zawisłej pod sygn. akt II SA/Wa 615/14, w przedmiocie przywrócenia skarżącego do służby. Skarga złożona została w następującym stanie faktycznym: Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 615/14, zapadłym w sprawie ze skargi S. S. i Związku Zawodowego A na decyzję Szefa Służby Celnej w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby, w punkcie 1 uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia 3 października 2013 r. oraz w punkcie 2 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2 wyroku). Przedmiotowy wyrok nie jest prawomocny, gdyż wniesiona została od niego skarga kasacyjna, która wraz z aktami w dniu 3 czerwca 2015 r. została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA do chwili rozpoznawania niniejszej sprawy nie rozpoznał skargi kasacyjnej. Pismem datowanym na dzień 30 stycznia 2015 r., które wpłynęło do Dyrektora Izby Celnej w Opolu w dniu 5 lutego 2015 r., S. S. powołując się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 615/14 i II SA/Wa 716/14 (sprawa połączona do wspólnego rozpoznania z ww. sprawą postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r.) zgłosił gotowość podjęcia służby i wnosił o wyznaczenie stanowiska służbowego zgodnego z jego kwalifikacjami, tj. młodszego eksperta celnego, miejsca pełnienia służby w [...], w stopniu służbowym młodszego aspiranta celnego. Jednocześnie domagał się wypłaty wszystkich utraconych zarobków i innych świadczeń za cały okres pozostawania poza służbą. Dyrektor Izby Celnej w Opolu, odpowiadając na powyższe pismo, poinformował skarżącego pismem z dnia 9 lutego 2015 r., że przystąpi do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. niezwłocznie po otrzymaniu w trybie art. 286 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpisów orzeczeń wraz z aktami sprawy. S. S. kolejnym pismem, z dnia 27 lutego 2015 r., żądał przywrócenia go do służby i niezwłocznego wyznaczenia miejsca pełnienia służby. Podniósł także, iż powoływanie się przez organ na treść przepisu art. 286 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia prawnego, gdyż treść wyroku jest powszechnie znana, bowiem na rozprawie obecny był pełnomocnik organu. Zauważył, iż treść wyroku, jak i komentarze prawne, jasno wskazują, że z chwilą wydania wyroku przestały istnieć decyzje o zwolnieniu go ze służby i powinien być do niej niezwłocznie przywrócony, a oczekiwanie na doręczenie akt organowi jest bezprawne i bezzasadne. Nadto stwierdził, że nieuzasadnioną zwłokę w wykonaniu wyroku odbiera jako celowe działanie, które zmierza do dokuczenia mu i jest formą złośliwości. Dyrektor Izby Celnej w Opolu pismem z dnia 11 marca 2015 r. ponownie poinformował skarżącego, że do momentu prawomocności wyroku WSA w Warszawie nie jest bezczynny, gdyż dopiero uprawomocnienie wyroku spowoduje, że zobowiązany będzie do określenia sytuacji prawnej skarżącego. W treści pisma organ, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, wyjaśnił rozumienie przepisu art. 152 i art. 286 § 1 P.p.s.a. oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. S. zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu bezczynność przejawiającą się brakiem wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. i odmową przywrócenia do służby, pomimo że w ww. wyroku stwierdzono, iż zaskarżone decyzje o zwolnieniu go ze służby nie podlegają wykonaniu w całości. Wskazując na powyższe oraz na przepis art. 154 § 2 i § 6 P.p.s.a. wniósł o orzeczenie przez Sąd istnienia obowiązku przyjęcia go do służby, wymierzenie Dyrektorowi Izby Celnej w Opolu maksymalnej grzywny, przeprowadzenie dowodów z zapadłego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał na wyrok WSA w Warszawie, w którym stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Argumentował, że jego zdaniem, powyższy zwrot oznacza eliminację z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu go ze służby i obowiązek przyjęcia do niej z powrotem. Przedstawił nadto czynności jakie podjął, a które sprowadzały się do zgłoszenia gotowości do służby oraz zawierały żądanie wykonania przez organ zapadłego wyroku. Zauważył, że odmowa wykonania wyroku zmusiła go do szukania ochrony prawnej oraz zgłoszenia wniosku o ukaranie organu grzywną, gdyż niedopuszczalne jest, aby organy administracji nie wykonywały wyroków sądów. Dyrektor Izby Celnej w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zarzuty w niej zawarte nie znajdują uzasadnionych podstaw, gdyż organ ma obowiązek wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. dopiero po otrzymaniu w trybie art. 286 P.p.s.a. odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przywrócenie do służby należy łączyć z momentem uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzje w sprawie zwolnienia ze służby, a nie z momentem ogłoszenia wyroku. Dopiero wówczas kierownik urzędu, stosownie do art. 108 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zobowiązany będzie wyznaczyć skarżącemu stanowisko służbowe. Podkreślił, że z przepisu art. 168 P.p.s.a. bezsprzecznie wynika, iż wyrok sądu administracyjnego wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jego prawomocności. Podał, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony skargą kasacyjną z dnia 14 kwietnia 2015 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych za nieuprawniony uznał zarzut zawarty w skardze. Dodatkowo stwierdził, że żądania wykonania nieprawomocnego wyroku nie uzasadnia także pkt 2 wyroku, gdyż dotyczy on po pierwsze decyzji Szefa Służby Celnej, a po drugie - decyzja organu I instancji o zwolnieniu skarżącego z służby z dnia 3 października 2013 r. została już wykonana, z upływem 3 miesięcy od dnia jej doręczenia skarżącemu. W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W braku uzasadnionych podstaw skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Celnej w Opolu po wyroku sądu, którym uchylono decyzję w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Od razu należy podkreślić, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., co do którego bezczynność w jego wykonaniu zarzuca skarżący, jest wyrokiem nieprawomocnym, gdyż został on zaskarżony przez organ skargą kasacyjną z dnia 14 kwietnia 2015 r. Powyższy fakt potwierdza nie tylko treść odpowiedzi na skargę, ale również informacje uzyskane przez Sąd. Skarga kasacyjna wniesiona przez organ od wyroku WSA w Warszawie do dnia wyrokowania w przedmiotowej sprawie nie została rozpoznana przez NSA (por. informacja WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r. - k: 23 akt sądowych; informacja z NSA z dnia 3 sierpnia 2015 r. - k: 35 akt sądowych). Stosownie do art. 168 § 1 P.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Zgodnie z przepisem art. 170 P.p.s.a., jedynie prawomocne orzeczenie wiąże strony, sąd, który je wydał, jak też inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wynika stan związania treścią rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Tylko prawomocne zakończenie danego postępowania sądowego oznacza, że dana kwestia prawna stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia w danej sprawie kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym wyroku. Zatem dopiero uprawomocnienie się wyroku rozpoczyna etap jego wykonywania, o czym stanowi art. 286 P.p.s.a. Art. 286 § 1 P.p.s.a. przewiduje, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Zasada "realnej możliwości" wykonania wyroku sądu, wynikająca z omawianego przepisu oznacza, że obowiązek wykonania wyroku powstaje w momencie zwrotu akt organowi przez sąd, po uprawomocnieniu się wyroku. Stąd też Sąd, oceniając skargę wniesioną w trybie art. 154 P.p.s.a., zobowiązany jest ustalić czy wyrok jest prawomocny i czy organowi zwrócono akta sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1703/13; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 115/15; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 556/11 – http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły i dlatego też brak jest podstaw do uznania, że organ jest bezczynny i uchyla się od wykonania wyroku WSA w Warszawie. Dodać trzeba nadto, że wnioskując a contrario z treści art. 170 P.p.s.a., należy stwierdzić, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I FSK 1191/13 - LEX nr 1360615). W związku z twierdzeniami skarżącego, że wobec treści punktu drugiego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. organ I instancji zobowiązany był wykonać nieprawomocny wyrok i przywrócić go do służby, stwierdzić należy, iż stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Punkt 2 tegoż wyroku brzmi: "stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości". Zaskarżoną decyzją była decyzja organu II instancji, tj. Szefa Izby Celnej z dnia 3 lutego 2014 r. Na wstępie tej części rozważań zauważyć należy również, iż nie można utożsamiać kwestii prawomocności wyroku sądu i obowiązku wykonania prawomocnego wyroku z kwestią orzeczenia o niewykonalności danego rozstrzygnięcia organu administracji. Art. 152 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zgodnie z treścią tej normy prawnej, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Celem wprowadzenia powyższego przepisu jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ tego uchylonego aktu przed uprawomocnieniem się wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmuje stanowisko, że zawarte w wyroku sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie, iż decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny" (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2014 r. sygn. akt FSK 2031/14 wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 152 P.p.s.a. zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 P.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego ona dotyczy i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Inaczej mówiąc, orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 152 P.p.s.a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie daje podstaw do egzekwowania w trybie egzekucyjnym obowiązku, którego ona dotyczy, na podstawie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i oznacza, że wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest jednak, że decyzja o zwolnieniu skarżącego została wykonana przed wyrokiem WSA w Warszawie, bo po upływie 3 miesięcy od jej wydania. Stąd organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie mają żadnych podstaw prawnych do zainicjowania "wykonalności" zaskarżonej i ponadto uchylonej (póki co nieprawomocnie) przez Sąd I instancji decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Wstrzymanie wykonania decyzji nie oznacza jednak, iż uchylenie decyzji objętej skargą i orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania nieprawomocnym wyrokiem sądu I instancji powoduje, że decyzja taka wyeliminowana została z obrotu prawnego i przywrócono stan poprzedni. Decyzja taka istnieje nadal w obrocie prawnym, jednakże nie wywołuje już skutków prawnych, a stan taki trwa do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu I instancji. Powyższy pogląd znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1319/09, LEX 597194). Podobne poglądy wyrażane są w literaturze przedmiotu: "Sam wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu lub czynności (vide: R. Hauser, Dodatkowe elementy wyroku, artykuł Rzeczpospolita 2004/3/22/LEX 426671). Sformułowanie użyte w art. 152 P.p.s.a. należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności" (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSP 2005/4/207). Nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli wyrok sądu stanowi autorytatywną wypowiedź co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, to w zakresie tego rozstrzygnięcia nie nadaje się do wykonania w trybie egzekucyjnym. W odniesieniu do tych orzeczeń ich wykonanie rozumiemy jako zastosowanie się organu administracji do oceny prawnej sądu administracyjnego. Skoro orzeczenia te mają powagę rzeczy osądzonej tylko w odniesieniu do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, to wywierane przez nie skutki zależą od treści zawartego w nich rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych w części przedmiotu zaskarżenia podlegają wykonaniu na zasadach określonych w P.p.s.a. (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2009 r., s. 487, 515-516). Odniesienia wymaga nadto zarzut skargi dotyczący tego, iż organ zobowiązany był wykonać wyrok WSA w Warszawie również ze względu na brzmienie przepisu art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.). Art. 108 ust. 1 ww. ustawy przewiduje, iż w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, kierownik urzędu niezwłocznie wyznacza funkcjonariuszowi stanowisko służbowe zgodne z jego kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby oraz określa termin podjęcia służby, miejsce pełnienia służby oraz stopień służbowy i uposażenie nie niższe od dotychczasowego. Przepis ten nie dotyczy, ani nie określa sposobu ani terminu wykonania wyroku sądu, gdyż problematyka wykonalności orzeczeń sądowych uregulowana jest w P.p.s.a. Obowiązek przywrócenia zwolnionego funkcjonariusza do służby należy łączyć z momentem uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby. Powołany przepis określa jedynie warunki reaktywowania stosunku służbowego funkcjonariusza służby celnej, w tym przysługujące mu świadczenia. W świetle powyższego, zasadnie uznał Dyrektor Izby Celnej w Opolu, że nie ciąży na nim obowiązek wykonania nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., gdyż dopiero jego uprawomocnienie się doprowadzi do skutku w postaci wyeliminowania decyzji organów z dnia 3 lutego 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 października 2013 r. z obrotu prawnego (chyba, że wyrok ten zostanie uchylony przez sąd II instancji w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, wówczas upadną wszelkie wynikające z niego skutki). Podkreślić należy, iż utrata waloru ważności decyzji może zaś nastąpić jedynie w razie jej prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Reasumując, tylko niewykonanie prawomocnego wyroku sądu bądź bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym daje uprawnienie do wystąpienia ze skargą z art. 154 P.p.s.a. (por. także M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 468 i nast.). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła i stąd też żądania skarżącego nie znajdują uzasadnionych podstaw z przyczyn podniesionych wyżej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.