II SA/Op 262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Starosty Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 grudnia 2016 r. Nr 35/2016 w przedmiocie regulaminu pracy starostwa postanawia odrzucić skargę. Wojewoda Opolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 grudnia 2016 r., Nr 35/2016, w sprawie zmiany zarządzenia Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 22 czerwca 2009 r., Nr 21/2009, w sprawie ustalenia Regulaminu Pracy Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości z powodu istotnego naruszenia prawa oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia z powodu niebezpieczeństwa wywołania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skargi podał, że Starosta - wezwany przez organ nadzoru o przedłożenie zaskarżonego zarządzenia, a także zmienianego zarządzenia Nr 21/2009 oraz o ustosunkowanie się do podniesionego przez Zarząd Związku Zawodowego Pracowników Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. zarzutu wydania zaskarżonego aktu bez uzgodnienia z nim projektu tego aktu, wymaganego na podstawie art. 1042 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p." - wyjaśnił w piśmie z dnia 20 marca 207 r., iż wydając zaskarżone zarządzenie działał zgodnie z prawem, jak również zakwestionował wolę współpracy związków zawodowych i kompetencje nadzorcze Wojewody wywodząc, iż nie obejmują one aktów kierownictwa wewnętrznego, do których należy zaskarżone zarządzenie. Wojewoda podniósł ponadto, że zarządzenie z dnia 28 grudnia 2016 r. zostało podjęte na podstawie art. 42 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) oraz art. 104 § 1 K.p., a także na podstawie 1042§ 1 K.p., który stanowi, że regulamin pracy ustala pracodawca w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową. Tymczasem Starosta zwrócił się o uzgodnienie planowanej zmiany Regulaminu Pracy do Związku Zawodowego Pracowników Starostwa w Kędzierzynie-Koźlu, wskazując jako termin uzgodnienia dzień 27 grudnia 2016 r., jednak został poinformowany, że Związek nie uzgadnia planowanej zmiany Regulaminu i że nie jest możliwe uzgodnienie innego terminu ze względu na złożoność sprawy. Pomimo braku uzgodnienia projektu zmian Starosta wydał zaskarżone zarządzenie Nr 35/2016. Wojewoda Opolski zarzucił, że wspólnie ze Związkiem Zawodowym nie był ustalony termin, w jakim był Związek obowiązany zająć stanowisko w sprawie przesłanego mu projektu zarządzenia, a brak uzgodnienia projektu przedmiotowego zarządzenia powoduje, iż nie ma ono mocy wiążącej, gdyż obarczone jest od momentu jego wydania istotną wadą, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jego nieważności w całości. Skarżący wyjaśnił, że w treści zaskarżonego zarządzenia postanowiono o nowelizacji obowiązującego Regulaminu Pracy, w tym m.in. przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, zasad wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych, w niedziele i święta, zasad udzielania pracownikowi zwolnień od pracy na wyjścia prywatne i urlopów oraz postanowiono o wdrożeniu ewidencjonowania czasu pracy za pomocą elektronicznych czytników kart. Wojewoda zarzucił, że elektroniczne ewidencjonowanie czasu pracy wymaga zakupu drogiego sprzętu oraz "szeregu modyfikacji organizacyjnych w jednostce", których skutki należałoby wnikliwie rozważyć we współpracy ze związkami zawodowymi. W odpowiedzi na skargę Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyjaśnił, że zaskarżonym zarządzeniem wprowadzono zmiany w Regulaminie Pracy m.in. przez wprowadzenie elektronicznej kontroli czasu pracy i wyposażenie pracowników w zbliżeniowe czytniki kart. Podał, że stosownie do art. 104 2 K.p., zakładowa organizacja powinna należycie działać w wydawaniu regulaminu i wyrazić zgodę na wyznaczenie odpowiedniego terminu zakończenia rokowań w jego sprawie. Pracodawca sam ustala regulamin pracy wówczas, gdy nie ma u niego żadnej organizacji związkowej, a także nie działa organizacja międzyzakładowa, bądź też organizacja związkowa nie uzgodni z pracodawcą treści regulaminu w terminie ustalonym przez strony, a gdy termin ten nie został określony - z upływem 30 dni od przedstawienia organizacji związkowej projektu regulaminu. Starosta wskazał też, że kontrola Państwowej Inspekcji Pracy wykazała, iż nie miał on obowiązku uzgadniania zmian w regulaminie pracy z organizacja związkową, a to na skutek niedopełnienia tego obowiązku przez Związek Zawodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3 P.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która - zgodnie z § 2 tego przepisu - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Wojewoda Opolski zaskarżył zarządzenie Starosty z dnia 28 grudnia 2016 r., Nr 35/2016, w sprawie zmian w Regulaminie Pracy Starostwa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowiły - poza przepisami art. 104 § 1 i 1042 Kodeksu pracy - przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902), które - w myśl art. 2 tej ustawy - stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych (pkt 1); starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych (pkt 2); urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych (pkt 3); biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki (pkt 4); biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego (pkt 4). Według art. 7 pkt 3 omawianej ustawy, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 ww. ustawy, regulamin pracy jednostki, o której mowa w art. 2, określa porządek wewnętrzny i rozkład czasu pracy w sposób zapewniający obywatelom załatwianie spraw w dogodnym dla nich czasie. Na gruncie powołanych przepisów, w ocenie Sądu, kwestionowane zarządzenie stanowi akt wewnętrzny odnoszący się wyłącznie do pracowników Starostwa. Jak trafnie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny, urząd gminy, tak jak starostwo powiatowe i urząd marszałkowski, stanowi zakład pracy dla zatrudnionych w nim pracowników samorządowych, co wynika z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego, a nie organu samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 1381/16 oraz wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., I OSK 1536/07, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oceniając w tym kontekście charakter prawny zarządzenia starosty w sprawie regulaminu pracy starostwa nie można nie dostrzegać, że jest to akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego (obowiązujący podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy), a źródłem obowiązku organu w zakresie jego ustanowienia są przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i przepisy Kodeksu pracy, kierowane do organu (starosty) jako pracodawcy. Przepis art. 104 K.p. przewiduje bowiem wprowadzenie przez pracodawcę regulaminu pracy ustalającego organizację i porządek w procesie pracy oraz związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników, których zakres określa art. 1041 K.p. W związku z tym wprowadzenie przez starostę regulaminu pracy pracowników starostwa nie jest wykonywaniem zadania publicznego przez organ samorządu terytorialnego. W świetle powiedzianego dotychczas, zaskarżone zarządzenie, dotyczące zmiany obowiązującego Regulaminu Pracy, podjęte na podstawie art. 104 § 1 i art. 1042 § 1 K.p. oraz na podstawie art. 42 ustawy o pracownikach samorządowych, należy analogicznie traktować jak tenże Regulamin Pracy, oddziałujący wyłącznie wewnętrznie w ramach Starostwa Powiatowego jako zakładu pracy, który w żadnym przypadku nie ma wpływu na prawa i obowiązki osób spoza tego zakładu pracy. Skarga na zarządzenie w takich sprawach nie podlega więc kognicji sądów administracyjnych, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej. Zaskarżony akt nie należy również do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż na podstawie tego przepisu kontroli sądu administracyjnego podlegają czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i mające publicznoprawny charakter. Oznacza to, że tego rodzaju akty muszą być skierowane do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Ponadto, zaskarżana czynność musi odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2, s. 18). Reasumując, zaskarżone w przedmiotowej sprawie zarządzenie w sprawie zmiany Regulaminu Pracy Starostwa, ma charakter wewnętrzny, nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, ale uprawnień określonych w Regulaminie Pracy, będącym aktem prawa wewnętrznego, regulującym jedynie prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w Kędzierzynie-Koźlu, a w dodatku regulującym materię należącą do zakresu prawa pracy, a nie do zakresu prawa administracyjnego. Zarządzenie, którego dotyczy skarga, ma swoje źródło w przepisach prawa pracy i dotyczy sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik-pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to tym samym, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, stąd wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi skutkuje też tym, że Sąd nie ma kompetencji do rozpoznania zawartego w niej wniosku dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą. Powyższe kwestie podlegają bowiem merytorycznemu rozpoznaniu dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponadto, odnośnie wniosku pełnomocnika Starosty, dotyczącego orzeczenia o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów między stronami postępowania dopuszczalne jest tylko w sytuacjach przewidzianych przepisem art. 209 P.p.s.a., tj. w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a. (umorzenie postępowania na skutek wydania decyzji autokontrolnej), a nadto w art. 203 i art. 204 P.p.s.a. (rozstrzygnięcie dotyczące skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie takie orzeczenie nie zostało wydane, dlatego brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez Sąd o kosztach postępowania i uwzględnienia wniosku.