I OSK 1381/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej MOZ NSZZ "Solidarność" przy Starostwie Powiatowym w [..] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/15 o odrzuceniu skargi MOZ NSZZ "Solidarność" przy Starostwie Powiatowym w [..] na zarządzenie Burmistrza Miasta [..] z dnia 12 października 2015 r. nr 120.23.2015 w przedmiocie wprowadzenie polityki antymobbingowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/15, odrzucił skargę MOZ NSZZ "Solidarność" przy Starostwie Powiatowym w [..]na zarządzenie Burmistrza Miasta [..] z dnia 12 października 2015 r. nr 120.23.2015 w przedmiocie wprowadzenie polityki antymobbingowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powołana dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne niż określone w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dalej Sąd zauważył, że z treści zarządzenia wynika, że materialnoprawną podstawę jego wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014r. poz. 1662 ze zm.). Zgodnie z art.94(3) § 1 k.p. pracodawca jest obowiązany przeciwdziałać mobbingowi. A zatem w zakładzie pracy zobowiązanym do podejmowania działań o charakterze antymobbingowym jest pracodawca i jego zadaniem jest zapobieganie wystąpieniu przemocy psychicznej w miejscu pracy i pomoc ofierze przez wyeliminowanie mobbingu występującego w środowisku pracy. Działanie to może polegać na opracowaniu zasad przeciwdziałania zjawiskom mobbingowym, gdzie jasno i jednoznacznie określone zostaną zasady podległości służbowej pracowników, ich kompetencje i zakres obowiązków, sposoby podejmowania decyzji oraz rozwiązywania ewentualnych konfliktów i zasady przepływu informacji (można wykorzystać do tego regulamin pracy lub zakładowy układ zbiorowy). Następnie Sąd I instancji podkreślił, że wójt (burmistrz, prezydent) jest kierownikiem urzędu i z tego tytułu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego, a nie organu samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane zarządzenie stanowi akt wewnętrzny odnoszący się wyłącznie do pracowników urzędu. Zarządzenie to należy traktować jako regulamin pracy oddziaływujący wyłącznie wewnętrznie, w żadnym przypadku nie mający wpływu na prawa i obowiązki osób spoza zakładu pracy Urzędu Miasta w [..]. A zatem skarga na zarządzenie w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wniosła MOZ ZSZZ “Solidarność" przy Starostwie Powiatowym w [..], zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, przez niedopełnienie obowiązku przez Sąd I instancji zajęcia się sprawą w zakresie w jakim domagała się strona skarżąca formułując narzut skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 3-4 oraz 54 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 19 ust. 1.-2 i art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, a także w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym; 2) art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga na zarządzenie Burmistrza Miasta [..] z dnia 12 października 2015 r. w przedmiocie wprowadzenia polityki antymobbingowej nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kwestię dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), stanowiąc że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Możliwość zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego przewiduje również art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż wokół tej kwestii koncentrują się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, ma ustalenie, czy zarządzenie Burmistrza Miasta [..] w sprawie wprowadzenia w Urzędzie Miejskim w [..] wewnętrznej polityki antymobbingowej jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie Burmistrza Miasta [..] nie jest natomiast takim aktem, dotyczy bowiem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przede wszytki należy wskazać, że na gruncie art. 943 § 2 Kodeksu pracy mobbing oznacza działania lub zachowania dotyczące pracownika lub skierowane przeciwko pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu pracownika, wywołujące u niego zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu poniżenie lub ośmieszenie pracownika, izolowanie go lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników. Zgodnie z w/w przepisem pracodawca ma obowiązek przeciwdziałać mobbingowi. Przepis ten, wspólnie między innymi z art. 111 k.p., czy 94 pkt 10 k.p., stawia pracodawcy wymaganie dbałości o dobra osobiste pracownika, w szczególności o jego godność oraz o taką atmosferę w zakładzie pracy, w której dobra osobiste pracowników będą szanowane, zarówno przez samego pracodawcę (osoby działające w jego imieniu), jak i innych pracowników. W istocie sprowadza się to do realizacji przez pracodawcę we właściwy sposób wynikającego z art. 22 § 1 k.p. obowiązku zatrudniania pracownika. Spectrum działań, jakie pracodawca podejmie w tym celu, nakierowanych także na przeciwdziałanie zjawisku mobbingu, pozostaje w jego gestii. Może on używać środków organizacyjnych i perswazyjnych, a gdy są one nieskuteczne, może stosować sankcje przewidziane w prawie pracy. Jak wynika z wyroku SN z dnia 3 sierpnia 2011 r., I PK 35/11, OSNP 2012, nr 19-20, poz. 238, obowiązek przeciwdziałania mobbingowi jest zobowiązaniem starannego działania. Jeżeli zatem pracodawca wykaże, iż podjął realne działania mające na celu przeciwdziałanie mobbingowi i, oceniając je z obiektywnego punktu widzenia, da się potwierdzić ich potencjalną pełną skuteczność, pracodawca może uwolnić się od odpowiedzialności. Jak w uzasadnieniu tego judykatu doprecyzował Sąd Najwyższy, pracodawca powinien w związku z tym przeciwdziałać mobbingowi, w szczególności szkoląc pracowników - informując o niebezpieczeństwie i konsekwencjach mobbingu czy stosując procedury, które umożliwią wykrycie i zakończenie tego zjawiska. Z kolei urząd gminy, tak jak starostwo powiatowe i urząd marszałkowski, stanowi zakład pracy dla zatrudnionych w nim pracowników samorządowych, co wynika z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Jednocześnie, zgodnie z art. 7 tejże ustawy, czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, wykonuje, względem pracowników samorządowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r. (I OSK 1536/07) "wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego a nie organu samorządu terytorialnego." Należy zatem uznać, że zarządzenie Burmistrza Miasta [..] w sprawie wprowadzenia polityki antymobbingowej ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (obowiązuje podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy czy też w relacji podległości organizacyjnej) i nie jest kierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Źródłem obowiązku organu w niniejszej sprawie były przepisy Kodeksu pracy, którego przepisy kierowane były do organu jako pracodawcy, a nie jako organu administracji publicznej. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wprowadzenie przez Burmistrza Miasta [..] polityki antymobbingowej nie jest wykonywaniem przez organ samorządu terytorialnego zadania publicznego. Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie istotą było, czy sąd administracyjny posiada kognicję do orzekania w jej zakresie i w tych granicach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Kontrola zrealizowana przez Sąd I instancji nie nasuwała wątpliwości co do jej zupełności i zgodności z kryteriami ustanowionymi w art. 3 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Okoliczność, że skarżąca nie podzieliła poglądu prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mogła usprawiedliwiać zarzutu naruszenia wskazanego przepisu. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wyznaczenie rozprawy należy wyjaśnić, iż przepis art. 182 § 1 P.p.s.a. umożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniały przekazania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym w składzie trzech sędziów tego Sądu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na to, że art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).