II SA/Op 263/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 stycznia 2015 r., Nr IV/19/15 w przedmiocie wyznaczenia ośrodka pomocy społecznej do realizacji zadania z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Dnia 26 stycznia 2015 r. Rada Miejska w Zawadzkiem, powołując się na przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.- dalej zwana u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr IV/19/15 w sprawie wyznaczenia Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadzkiem (dalej: "Ośrodek" lub "OPS") do realizacji zadania określonego w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W paragrafie pierwszym uchwały wyznaczono ww. Ośrodek do realizacji zadania polegającego na współfinansowaniu opłaty za pobyt dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Zawadzkiego (§ 2) i postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Pismem z dnia 22 maja 2015 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywodził, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny prawo, ponieważ brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do podjęcia takiego rodzaju aktu. Brzmienie powołanych w uchwale przepisów nie wskazuje na jakąkolwiek kompetencję Rady do podjęcia indywidualnej uchwały w przedmiocie wyznaczenia OPS do realizacji zadania określonego w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 311/12, organ nadzoru podniósł, że kwestia, której dotyczy zaskarżona uchwała winna być uregulowana w drodze zmiany statutu OPS, który stanowi jednostkę organizacyjną gminy, wykonującą zadania pomocy społecznej określone ustawą o pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej tworzone są na podstawie uchwały rady gminy, która nadaje im statut, określając przedmiot działalności i przekazując w zarząd określone mienie. Zatem, rozszerzenie zadań winno nastąpić poprzez uzupełnienie statutu tej jednostki w drodze podjęcia stosownej uchwały zmieniającej, a nie w drodze odrębnej uchwały o wyznaczeniu ośrodka do realizacji konkretnego zadania. Dalej, Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w Zawadzkiem uchwałą Nr XXIII/198/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. przyjęła Statut OPS w Zawadzkiem, w którym m.in. określiła zadania tej jednostki przez podanie odpowiednich aktów prawnych, więc logiczne jest, że powierzenie Ośrodkowi nowych zadań powinno nastąpić w drodze zmiany Statutu. Organ nadzoru podkreślił, że wynikająca z zasady prawidłowej legislacji reguła określoności prawa nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wymóg tworzenia prawa zrozumiałego dla adresatów, a dochowanie tej reguły nie następuje w przypadku, gdy rada podejmuje "pozaustawowe" uchwały odnośnie przedmiotu działalności ośrodka. W dniu 22 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Zawadzkiem podjęła uchwałę Nr IX/59/15 w sprawie przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią, która stanowi załącznik do tej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Zawadzkie wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że Statut Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadzkiem zawiera jedynie przykładowe wyliczenie aktów prawnych, na podstawie których działa. Trudno więc oczekiwać zmian Statutu przy każdorazowej zmianie prawa, którą nakłada się na gminy obowiązki ustawowe, wymagające powierzenia realizacji zadania przez ośrodek. Pełnomocnik podkreślił, że dotychczasowa praktyka powierzania zadań Ośrodkowi, bez jednoczesnej zmiany Statutu, nigdy nie budziła zastrzeżeń organu nadzorczego (np. w kwestii dodatków energetycznych). Ponadto zapis § 3 Statutu wprost wskazuje, że Ośrodek realizuje zadania wynikające z ustawy o pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie chodzi o zadanie opisane w art. 110 tej ustawy, zatem nie ma konieczności dokonywania sugerowanej przez organ nadzoru zmiany Statutu w postaci uzupełnienia jego § 1. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że Wojewoda otrzymał odpis uchwały, lecz w terminie do stwierdzenia jej nieważności nie skorzystał z tego uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać należy, że co do zasady, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Wojewoda może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W badanej sprawie zaskarżona uchwała, która należy niewątpliwie do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do tut. Sądu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Przypomnienia wymaga, że skargą objęta została uchwała Nr IV/19/15 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 stycznia 2015 r. w sprawie wyznaczenia Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadzkiem do realizacji zadania określonego w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W związku z zawartym w skardze żądaniem stwierdzenia nieważności tej uchwały wyjaśnić przyjdzie, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności uchwały Nr IV/19/15 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 stycznia 2015 r., Sąd uznał, że w sposób istotny narusza ona prawo. Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest wskazanie, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.g. oraz art. 18 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zasadnicza kontrowersja pomiędzy skarżącym a organem gminy dotyczy uprawnienia Rady Miejskiej w Zawadzkiem do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia OPS do realizacji konkretnego zadania, określonego ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, wedle którego brzmienie ww. przepisów nie wskazuje na jakąkolwiek kompetencję rad gmin do podjęcia uchwały o przedmiotowej problematyce. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, po pierwsze, zakaz domniemania kompetencji, a po wtóre, nakaz działania na podstawie określonej normy kompetencyjnej. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 364/98, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał, przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. Dodać należy, że przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej, zatem domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nich niewymienionych w drodze innych wykładni, np. celowościowej lub systemowej, jest niedopuszczalne. Nie można też domniemywać kompetencji organu w oparciu o inną kompetencję. Tymczasem powołany w uchwale przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten tylko ogólnie określa właściwość rady gminy, używając pojęcia "zakres działania gminy", do którego należą - stosownie do art. 6 u.s.g. - wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Natomiast przez "sprawy publiczne" należy rozumieć określone dziedziny życia społecznego, istotne z punktu widzenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Przykładowy katalog takich spraw zawiera art. 7 u.s.g., wskazując m.in. na sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych (ust. 1 pkt 5 i 6). Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. "wyraża domniemanie kompetencji rady gminy, zgodnie z którym, jeśli z przepisów ustawy o samorządzie gminnym lub innych ustaw wyraźnie nie wynika, który z organów gminy jest właściwy do załatwienia określonej sprawy, to należy przyjąć właściwość rady" (tak: K. Wlaźlak - "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" - pod redakcją Pawła Chmielnickiego, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 357). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że komentowany przepis jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną, kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 170/05, CBOSA). Uznać zatem należy, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie jest samodzielną podstawą prawną do działania rady gminy, bowiem jest ona zobowiązana do działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast brak takiego upoważnienia w danej materii oznacza, że nie podlega ona regulacji w tej formie prawnej. Wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencja dla rady gminy aktualizuje się jedynie w sytuacji, gdy inna ustawa niż u.s.g. zawiera przepisy uprawniające ten organ do określonego uregulowania jakiejś sprawy w drodze uchwały. Innymi słowy, określając podstawę prawną podjęcia uchwały należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego upoważniający do wydania tego aktu normatywnego. Słusznie uznał Wojewoda Opolski, że takiego uprawnienia nie daje jednak powołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po myśli którego, gmina właściwa ze względu na miejsce urodzenia dziecka jest obowiązana do współfinansowania - w określonej wysokości - miesięcznej opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie, w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd. Rację ma też Wojewoda Opolski, że z treści wszystkich wskazanych w uchwale przepisów nie wynika w żaden sposób upoważnienie do podejmowania uchwał w przedmiocie wyznaczenia Ośrodka do realizacji ww. zadania. Upoważnienia takiego nie stwarza również żaden inny przepis prawa, a to oznacza brak podstaw do podejmowania przez rady gmin takich uchwał, jak w niniejszej sprawie. Sygnalizowano już wcześniej, że fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa, a takiej podstawy nie sposób dopatrzyć się odnośnie problematyki objętej kwestionowaną uchwałą. Stwierdzona wada, czyli brak wyraźnego przepisu przyznającego Radzie Miejskiej w Zawadzkiem upoważnienia do wyznaczania jednostki mającej realizować przedmiotowe zadanie ustawowe, jest na tyle istotna, że musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, która została podjęta z naruszeniem przepisu wyznaczającego kompetencję Rady i z naruszeniem konstytucyjnej zasady praworządności. Odnosząc się do zarzutów Gminy, odnotować należy, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi jedynie zaskarżona uchwała i w tak określonym zakresie Sąd uprawniony jest do formułowania swych ocen prawnych. Dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność dotychczasowego niekwestionowania przez organ nadzoru aktów dotyczących wyznaczania Ośrodka do realizacji konkretnych zadań. Ponadto Sąd nie był uprawniony do oceny legalności załączonej do akt sprawy uchwały Nr XXIII/ 198/12 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. dotyczącej przyjęcia Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawadzkiem, w tym kontroli dotyczącej kompletności wymienionych w tej uchwale zadań pomocy społecznej. Nie można jednak nie dostrzec, że jakiekolwiek braki w tym zakresie nie oznaczają, że ośrodki pomocy społecznej nie są uprawnione do wykonywania zadań, które wynikają z ustawy. W okolicznościach sprawy ustawodawca przesądził, że gmina właściwa ze względu na miejsce urodzenia dziecka jest obowiązana do współfinansowania miesięcznej opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie, w przypadku dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w odpowiedniej placówce, zatem z mocy ustawy na gminie spoczywa powinność realizacji tego zadania, bez względu na zapisy statutowe. W podsumowaniu stwierdzić przyjdzie, że kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem w sprawie wyznaczenia OPS w Zawadzkiem do realizacji zadania określonego w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości, na podstawie cyt. wyżej art. 147 § 1 P.p.s.a.