II SA/Op 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 listopada 2014, nr [...], wydana na mocy art. 138 § 2 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 246, poz. 1623, z późn. zm.), uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 14 marca 2014 r., nr [...], o nakazaniu A Sp. z o.o. w [...] rozbiórki węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr a (powstałej w wyniku podziału działki nr b) k.m. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz poprzedzające ją postanowienie z 2 stycznia 2014 r., nr [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wpłynęło pismo radcy prawnej K. K. datowane na dzień 28 kwietnia 2008 r., w którym zwróciła się o zbadanie inwestycji prowadzonej przez firmę B, polegającej na budowie wytwórni mas betonowych w [...] przy ul. [...]. Wskazała w nim, że inwestor prowadzi prace budowlane bez pozwolenia na budowę oraz wymaganych prawem opinii i uzgodnień poprzedzających wydanie tej decyzji. W trakcie kontroli w dniu 19 maja 2008 r., przeprowadzonej z udziałem A. J. i jego pełnomocnika, budowy wytwórni mas betonowych przy ul. [...] w [...] organ ustalił, że inwestor legitymuje się dokumentacją techniczną mobilnego węzła betoniarskiego sporządzoną przez C z 6 grudnia 2007 r.; decyzją Prezydenta Miasta Opola z 14 kwietnia 2008 r., nr [...], ustalającą dla inwestora B warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz budowy obiektu administracyjnego z częścią warsztatową; zgłoszeniem zamiaru wykonania utwardzenia działki z 26 marca 2008 r.; zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłącza kablowego niskiego zasilania, które wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej 14 kwietnia 2008 r.; zgłoszeniem zamiaru wykonania przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do projektowanego węzła betoniarskiego z 14 kwietnia 2012 r. W trakcie kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że na przedmiotowej działce zlokalizowano zespół urządzeń stanowiący mobilny węzeł betoniarski, gdyż obiekt nie jest połączony trwale z gruntem, stopy urządzenia zamocowane są do elementów betonowych, które są swobodnie ułożone na utwardzeniu z płyt betonowych. Węzeł betoniarski składa się z 2 silosów na cement, zasobnika kruszywa wraz z mieszalnikiem, skib kruszywa wraz z podajnikiem taśmowym. Wskazał, że w trakcie realizacji są przyłącza wodno - kanalizacyjne i elektryczne. Zakończono roboty budowlane polegające na utwardzeniu placu. Pismem z 2 czerwca 2008 r. B poinformował organ pierwszej instancji, że mobilny węzeł betoniarski jest zabudowany na naczepie specjalnej, która zostanie zarejestrowana w wydziale komunikacji. W aktach sprawy znajduje się także zgłoszenie robót budowlanych z 30 kwietnia 2008 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta Opola 6 maja 2008 r., złożone przez B, polegających na instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego na działce nr b k.m. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], na które Urząd Miasta Opola pismem z 2 czerwca 2008 r. poinformował B, że zgłoszenie instalacji urządzeń mobilnego węzła betoniarskiego nie podlega przepisom Prawa budowlanego i nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu 13 czerwca 2008 r. poinformował firmę B, że w wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Kolejną czynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu było zawiadomienie A Sp. z o.o. pismem datowanym na dzień 15 listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie budowy węzła betoniarskiego usytuowanego w [...] przy ul. [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2010 r., z udziałem A. J. i jego pełnomocnika, organ ustalił, że węzeł betoniarski składa się z taśmociągu do transportu kruszywa wraz z wysypem o łącznej długości mierzonej w poziomie ok. 19 m, maksymalnej wysokości ok. 8 m i maksymalnej szerokości ok. 2.5 m; zasobnika kruszyw wraz z wagą, połączonego taśmociągiem z mieszalnikiem betonu; mieszalnika betonu. Organ wskazał, że zasobnik kruszyw oraz mieszalnik betonu obudowane są wspólnie panelami z blachy trapezowej podwójnej, bez ocieplenia. Obudowa wykonana jest w poziomie, a mieszalnik betonu dodatkowo posiada również obudowę od góry. Obudowa do urządzeń zamocowana jest za pomocą śrub i blachowkrętów. Oba urządzenia posiadają oś jezdną wraz z układem hamulcowym i dwoma kołami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu ustalił, że konstrukcja obu urządzeń posadowiona jest na prefabrykowanych elementach betonowych pod pionowymi elementami wsporczymi tych urządzeń, a elementy betonowe położne są swobodnie na utwardzeniu z prefabrykowanych płyt betonowych. Konstrukcja wsporcza urządzeń do elementów betonowych umocowana jest za pomocą śrub kotwiących. Organ podał, że w odległości ok. 9 m od obudowy mieszalnika betonu znajdują się dwa silosy na cement o średnicy ok. 2,5 m, ustawione na płytach żelbetowych, prefabrykowanych, o grubości 25 cm ułożonych na wykonanym utwardzeniu działki. Do węzła betoniarskiego doprowadzona jest instalacja elektryczna i wodociągowa, które zostały wykonane na odrębne zgłoszenie. A. J. przedłożył schemat techniczny węzła betoniarskiego i pismo Urzędu Miasta Opola z 2 czerwca 2008 r. Inwestor oświadczył, że uruchomienie instalacji węzła betoniarskiego nastąpiło 18 czerwca 2008 r., a obudowy urządzenia dokonano w 2010 r. Wyjaśnił, że węzeł betoniarski jest mobilny, można go zdemontować i przewieźć w inne miejsce. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z 19 września 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na A Sp. z o.o. w [...] obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2012 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu i oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 30 marca 2012 r. pełnomocnik firmy A Sp. z o.o. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że Spółka nie skorzysta z instytucji legalizacji samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził kolejne oględziny 19 lipca 2012 r. spornej inwestycji, w trakcie których ustalił, że zasobnik kruszywa i mieszalnik betonu wspólnie tworzą obiekt kubaturowy, posiadający ściany i dach z blachy trapezowej. W ścianach zamontowane są okna i drzwi. Stwierdził, że wewnątrz obiektu znajdują się pomieszczenie główne, sterownia i pomieszczenie na pierwszym piętrze, do którego dostęp zapewniony jest stalowymi schodami wewnętrznymi, a w pomieszczeniu głównym, na wysokości ok. 1,5 m nad ziemią zawieszona jest oś z dwoma kołami samochodowymi. Decyzją z 11 października 2012 r., nr [...] (błąd w numerze decyzji - powinno być [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał A Sp. z o.o. w [...] rozbiórkę węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr a (powstałej w wyniku podziału działki nr b) k.m. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Wskutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 29 listopada 2013 r., nr [...] (błąd w numerze decyzji - powinno być [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzające ją postanowienie z 19 września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny kto i w jakich okolicznościach nabył przedmiotowy węzeł betoniarski, postawił go w obecnym miejscu oraz kto go użytkuje. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł A Sp. z o.o., którą Sąd oddalił wyrokiem z 14 marca 2013 r. o sygn. akt: II SA/Op 61/13. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, prowadząc ponowne postępowanie wyjaśniające, dwukrotnie wezwał A Sp. z o.o. o złożenie pisemnych wyjaśnień poprzez wskazanie osoby (podmiotu), która przeznaczyła środki finansowe na realizację inwestycji w postaci węzła betoniarskiego, osoby (podmiotu), która organizowała (zakup, sprowadzenie, montaż, rozruch) realizację inwestycji, jak też osoby (podmiotu), która jest właścicielem węzła betoniarskiego oraz tytułu prawnego uprawniającego A Sp. z o.o. do korzystania z węzła betoniarskiego. Pomimo prawidłowych wezwań Spółka nie udzieliła żądanych informacji. Jednocześnie organ wezwał A. S. jako świadka i zwrócił się do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu o informację, który z wymienionych podmiotów (A Sp. z o.o., B, D) finansował i dokonywał związanych z tym obowiązków podatkowych w latach 2007 - 2008 dotyczących mobilnego węzła betoniarskiego składającego się m.in. z naczepy specjalnej ARCMOY MDE300. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu nie odpowiedział organowi, natomiast A. S. zawiadomiła organ, że w sprawie ustawionego mobilnego węzła betoniarskiego nie ma nic do powiedzenia, z powodu braku wiedzy w tym temacie. Natomiast wezwany w celu przesłuchania w charakterze strony A. J., Prezes Zarządu A Sp. z o.o. nie stawił się w organie pierwszej instancji. Nadto Prokuratura Rejonowa w [...], odpowiadając na pytanie organu wskazała, że w postępowaniu, o podanej sygnaturze, za inwestora robót przy budowie węzła betoniarskiego uznano A Sp. z o.o. Naczelnik Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta Opola, do którego zwrócił się organ poinformował, że A Sp. z o.o., A. S. i A. J. byli zobowiązani do uiszczania należności podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości przy ul. [...] w [...], przy czym stwierdził, że nieruchomość ta, o powierzchni gruntowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, będąca własnością A. S. i A. J. korzysta ze zwolnienia od podatku od nieruchomości zgodnie z Opolskim Programem Pomocy Publicznej w okresie od 15 września 2010 r. do 15 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z 28 marca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ponownie nałożył na A Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w terminie do 6 maja 2013 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, na prawach oryginału, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy węzeł betoniarski stanowi obiekt budowlany - budowlę, której wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor nigdy nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wywiódł, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, przy czym możliwa jest legalizacja obiektu. Wobec nieprzedłożenia przez Spółkę powyższych dokumentów organ pierwszej instancji decyzją z 11 czerwca 2013 r., nr [...] (błąd w numerze decyzji - powinno być [...]), nakazał A Sp. z o.o. w [...] rozbiórkę przedmiotowego węzła betoniarskiego. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki organ odwoławczy decyzją z 9 października 2013 r., nr [...] (błąd w numerze decyzji - powinno być [...]), uchylił zaskarżoną decyzje w całości oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji powinien w sposób jednoznaczny wykazać, kto jest inwestorem spornej inwestycji. W kolejnym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, ponownie wezwał A Sp. z o.o. w [...] do złożenia pisemnych wyjaśnień w wyżej omówionym zakresie. Na to wezwanie Spółka również nie udzieliła odpowiedzi. Równocześnie, opierając się na informacjach umieszczonych na stronie internetowej A Sp. z o.o. (adres strony www. http://[...]) organ ustalił, że firma ta prowadzi sprzedaż mieszanki betonowej dla budownictwa i przemysłu drogowego sygnowanej marką A. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną postanowieniem z 2 stycznia 2014 r., nr [...], nałożył na A Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie do 14 lutego 2014 r. wymienionych w nim dokumentów. W konsekwencji niewykonania powyższego postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 14 marca 2014 r., nr [...] (błąd w numerze decyzji - powinno być [...]), nakazał A Sp. z o.o. w [...] rozbiórkę węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr a (powstałej w wyniku podziału działki nr b) k.m. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podkreślił, że mieszalnik betonu posiada oś z kołami samochodowymi, jednak oś ta jest zawieszona ok. 1,5 m nad ziemią, dlatego przedmiotowy obiekt obecnie nie może zostać uznany za obiekt mobilny, a zmiana jego położenia wymagałaby przeprowadzenia rozbiórki (demontażu). Organ dostrzegł, że w okolicznościach sprawy nie stwierdził okoliczności wskazujących na zamiar przemieszczania węzła, gdyż jego lokalizacja nie uległa zmianie od 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podkreślił, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jednak był świadomy konieczności posiadania takiego dokumentu, gdyż A. J. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i uzyskał decyzję z 14 kwietnia 2008 r. Dodał, że materiał dowodowy wskazuje, że inwestorem obiektu jest A Sp. z o.o. Poza tym w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla działki nr a w [...] przy ul. [...] jako wyłączny właściciel działki, na której posadowiony jest węzeł betoniarski, ujawniony jest At Sp. z o.o. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że sporna inwestycja stanowi budowlę, na wybudowanie, której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś A. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B w [...] nie uzyskał pozwolenia na budowę, a jedynie pismem z 6 maja 2008 r. zgłosił zamiar instalacji mobilnego węzła betoniarskiego, podczas gdy samo zgłoszenie nie było wystarczające dla legalnego wzniesienia obiektu, a ponadto zostało ono złożone po wzniesieniu budowli. Wobec tego uznał, że w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Spółka nie spełniła nałożonych postanowieniem obowiązków, dlatego zobligowany był do nakazania rozbiórki przedmiotowego węzła betoniarskiego. W odwołaniu adwokat Ł. P., działając w imieniu Spółki, zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 52 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że względem A Sp. z o.o. mógł zostać skierowany skuteczny nakaz rozbiórki, a także naruszenie "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4" Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że mobilny węzeł betoniarski jest obiektem budowlanym. Zarzucił też naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 10 § 1, art. 9 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania Spółka, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, podała, że organ w decyzji z 29 listopada 2012 r. wyraźnie wskazał na konieczność ustalenia inwestora spornej inwestycji. Dodała, że informacje zamieszczane na portalach internetowych nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż nie są przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie ustalił kto przeznaczył środki finansowe na zakup mobilnego węzła betoniarskiego, kto go zakupił, importował i ustawił. Spółka nie zgodziła się z argumentacją organu pierwszej instancji o możliwości zakwalifikowania mieszalnika betonu, jako budowli. W jej ocenie, mieszalnik betonu jest pojazdem o specjalistycznym przeznaczeniu, względem którego nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, co zostało potwierdzone w piśmie Urzędu Miasta Opola z 2 czerwca 2008 r., jak też przez organ nadzoru budowlanego w piśmie z listopada 2008 r. W toku postępowania uzupełniającego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przesłuchał w charakterze świadka T. C., który zeznał, że sporny węzeł ogląda codziennie i od lat stoi w tym samym miejscu. Wyjaśnił, że węzeł działa od ok. 4-5 lat, stoi na działce, która kiedyś stanowiła współwłasność jego i N. K., a po podziale, część N. K. została sprzedana A. J. Przesłuchany jako świadek T. G. podał, że sporny węzeł stoi na sąsiedniej działce od lat. Stwierdził, że działka stanowi własność A. J. Jednocześnie w toku postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy pismem z dnia 7 października 2014 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w [...] z prośbą o informację, czy w toku postępowania prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego zgromadziła dokumenty potwierdzające legalność inwestycji, jak też dokumenty dotyczące całej realizacji spornej inwestycji. W odpowiedzi Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] podał, że postępowanie oparto wyłączenie na aktach przesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu i zakończyło się postanowieniem o odmowie wszczęcia dochodzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 21 listopada 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia odnotował, że zebrany materiał dowodowy, zwłaszcza w świetle nowych okoliczności, nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Powołał się na podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ obowiązany jest do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazał także na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która została sformułowana w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjaśnił, że z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 64 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podjął wszelkie niezbędne działania celem zebrania materiału dowodowego oraz przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego, jednakże w toku postępowania odwoławczego wyszły na jaw nowe okoliczności, które obligują organ do uchylenia badanej decyzji. W tym zakresie powołał się na zapisy ujawnione w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], dla działki nr a w [...] przy ul. [...], które wskazują, że obecnie właścicielem działki, na której posadowiony jest węzeł betoniarski od lipca 2014 r. jest A. S. i A. J. Organ odwoławczy dostrzegł, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i udział w których jest przewidziany w K.p.a. Przede wszystkim chodzi o udział w czynnościach decydujących, który jest realizowany poprzez doręczenie stronie decyzji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu będzie zatem równoznaczne z niedoręczeniem jej decyzji. Oznacza to bowiem pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Tymczasem A. S. i A. J. nie brali czynnego udziału w postępowaniu. W tym kontekście wywiódł, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna winna zostać dwukrotnie zbadana (w przypadku złożenia odwołania) przez właściwe organy administracji publicznej, bowiem rozstrzygnięcie tylko przez organ odwoławczy może doprowadzić do naruszenia prawa. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata Ł. P., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym: art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, co w konsekwencji spowodowało, iż organ odwoławczy nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy stało się bezprzedmiotowe; art. 104 § 2 w zw. art. 138 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy; art. 77, art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w konsekwencji czego organ nie dokonał samodzielnie ustaleń faktycznych dotyczących wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach postępowania uzupełniającego. Wobec tego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej Spółki powody uchylenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie były wystarczające do odstąpienia przez organ odwoławczy od zasady samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy i zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy miał bowiem obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 K.p.a. samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych dotyczących wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach postępowania uzupełniającego (art. 136 K.p.a.), bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, które w tej sytuacji stanowi niepotrzebne wydłużenie postępowania, co narusza zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą, sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Spółki, organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, gdyż ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Podała, że w odwołaniu od uchylonej przez organ drugiej instancji decyzji wskazała na konieczność ustalenia inwestora spornej inwestycji. Organ w toku postępowania odwoławczego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże nie ustalił aby spółka A Sp. z .o.o. z siedzibą w [...] była inwestorem spornej budowli, stąd, na chwilę obecną nie jest możliwie uznanie Spółki za stronę tego postępowania. W ocenie skarżącej, organ poprzestał jedynie na uznaniu za strony nowych podmiotów tj. nowych właścicieli działki i z uwagi na ten fakt przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreśliła, iż w konsekwencji przyjętych ustaleń postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 K.p.a. poprzez fakt, iż prowadzone było w stosunku do podmiotu, który nie był stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Spółka podniosła, że nawet jeśli okoliczność taka została stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego to organ drugiej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej, wszystkimi decyzjami w toku całego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązywał do rozbiórki węzła betoniarskiego niewłaściwy podmiot, który nie jest w stanie nawet zrealizować powyższego obowiązku. W świetle przedstawionych okoliczności wywodził, iż wszelkie decyzje w. sprawie zostały skierowane do pomiotu niebędącego stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 151 P.p.s.a., gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu. W ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na art. 138 § 2 K.p.a. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 14 marca 2014 r. o nakazaniu A Sp. z o.o. w [...] rozbiórki węzła betoniarskiego usytuowanego na działce nr a k.m. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] i poprzedzające ją postanowienie z 2 stycznia 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istota sprawy sprowadza się do oceny wykładni oraz zasadności zastosowania przez organ drugiej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić zatem należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy nakazu rozbiórki węzła budowlanego, lecz kwestia dotycząca wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej, a ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia sporu w zakresie zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Według obecnego brzmienia tego przepisu - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przepis ten, stanowi wyjątek od zasady, stanowiącej o obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku z tym ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną wskazane w nim przesłanki w postaci wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosi się zatem do sytuacji, gdy organ pierwszej instancji odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy też postępowanie to przeprowadził, ale dopuścił się przy tym rażącego naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w zakresie podmiotowym i przedmiotowym (art. 15 K.p.a.). Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. będzie stosowany zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stąd, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Zatem wbrew sugestiom skargi organ odwoławczy w kontrolowanej sprawie nie przesądził, że adresatami decyzji powinni być nowi właściciele działki, ani też nie był zobowiązany do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania na mocy art. 105 K.p.a. Poza tym odnotować przyjdzie, że wskazania organu odwoławczego, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. nie wiążą organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Trzeba także zauważyć, że właściciele nieruchomości, jako dysponujący tytułem prawnym do działki na której usytuowana jest inwestycja, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki tej inwestycji (art. 28 K.p.a.). Zwłaszcza, że rolą organu administracji publicznej jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, że osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego naruszenie prawa strony do czynnego udziału w nim, informowania i przekonywania, mające wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta powstała w wyniku zmiany stanu faktycznego na etapie postępowania odwoławczego, stąd organ drugiej instancji - jak trafnie podnosi skarżąca Spółka - był obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Brak udziału strony w postępowaniu jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, to istnieje podstawa w art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II FSK 613/12 (opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji we właściwy sposób wyjaśnił przyczynę, ze względu na którą postępowanie pierwszoinstancyjne należało ponownie przeprowadzić. Jak zasadnie przyjął organ odwoławczy okolicznością tą było ujawnienie nowych właścicieli działki, na której usytuowana jest sporna inwestycja, a którzy w ogóle nie brali udziału w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego. Podsumowując wskazać raz jeszcze należy, że regulację zawartą w art. 138 § 2 K.p.a. należy wiązać z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone (por. w wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Zasada dwuinstancyjności stanowi dla stron i podmiotów na prawach strony niezadowolonych z rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, prawną gwarancję rozpoznania sprawy w toku instancyjnym. Odwołanie się od decyzji to zarazem prawo strony ale i obowiązek organu drugoinstancyjnego zbadania zgodności albo niezgodności z prawem wydanej przez organ pierwszoinstancyjny decyzji. Kontrolowana decyzja wyjaśnia co doprowadziło organ do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i wskazuje powody dlaczego organ odwoławczy nie mógł zaaprobować decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.