II SA/Op 274/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 14 maja 2008 r., nr XVII/173/2008 w przedmiocie utworzenia spółki akcyjnej mającej powołać zakład opieki zdrowotnej oddala skargę. Działając na podstawie art. 12 pkt 8 ppkt "g" ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) Rada Powiatu Namysłowskiego uchwałą z dnia 14 maja 2008 r. nr XVII/173/2008 w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą Namysłowskie Centrum Zdrowia - Spółka Akcyjna w Namysłowie, określenia zasad wnoszenia wkładów oraz objęcia akcji, postanowiła w § 1 uchwały utworzyć spółkę akcyjną pod nazwą - Namysłowskie Centrum Zdrowia Spółka Akcyjna w Namysłowie, której celem będzie prowadzenie działalności medycznej, precyzując w pkt 1 zakres jej działalności. W pkt 2 uchwały wyraziła zgodę na udział w akcie zawiązania spółki w charakterze założycieli jednostek samorządu terytorialnego z Powiatu Namysłowskiego, Gminy Namysłów, Gminy Domaszowice, Gminy Pokój, Gminy Świerczów oraz Gminy Wilków. Ustaliła w pkt 3 paragrafu 1 uchwały, że Powiat Namysłowski w tworzonej Spółce winien posiadać minimum 51 % kapitału zakładowego. W § 2 i 3 uchwały uszczegółowiono formę wniesienia wkładów, warunki objęcia akcji i termin ich objęcia oraz miejsce wpłat na akcje przed zarejestrowaniem Spółki. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Namysłowskiego ( § 4). Postanowiono w § 5, że uchwała wejdzie w życie z dniem podjęcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę B. B., działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w imieniu własnym, wniósł o jej uchylenie w całości. Cytując podstawę prawną swojej skargi wskazał, że w dniu 2 czerwca 2008 r. pismem, z tego samego dnia, wezwał Radę Powiatu Namysłowskiego do uchylenia zaskarżonej uchwały. Na wezwanie otrzymał odpowiedź w postaci pisma z dnia 2 lipca 2008 r. znak [...], w którym Przewodniczący Rady Powiatu Namysłowskiego stwierdził " że wszystko jest w porządku, a krytyka działań Rady jest nieuzasadniona." Następnie zauważył, że zaskarżona uchwała jest de facto uchwałą zmierzającą do utworzenia zakładu opieki zdrowotnej, jest aktem prawa miejscowego, a nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody Opolskiego, poza tym nie podlegała jakimkolwiek konsultacjom społecznym. Podniósł, że kapitał zakładowy spółki ma wynosić 637 000 zł, który nie wystarczy na wyposażenie zakładu opieki zdrowotnej, zatem Spółka otrzyma mienie likwidowanego SP ZOZ w Namysłowie. Skarżący powołał się na wyroki zapadłe przed tut. Sądem, które dwukrotnie uchylały uchwały Rady Powiatu Kluczborskiego, które przekształcały SP ZOZ w spółkę, jako niezgodne z prawem. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na skutek jego niezastosowania, dojdzie do przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej w spółkę prawa handlowego, co stanowi oczywiste obejście prawa, podjęte z zamiarem pokrzywdzenia pracowników w zakresie ich uprawnień wynikających z Kodeksu pracy. W ocenie skarżącego wymieniona w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz, jednostka samorządu terytorialnego - w tym wypadku rada powiatu, uprawniona jest - na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego - wyłącznie do utworzenia publicznego zakładu, natomiast nie jest ona podmiotem kompetentnym do utworzenia niepublicznego zakładu, albowiem katalogi podmiotów uprawnionych do utworzenia tak publicznych, jak i nie publicznych zakładów opieki społecznej są zamknięte i podmioty te są enumeratywnie wymienione w ustawie. Nie jest możliwe przekazanie zadań statutowych likwidowanego SP ZOZ w Namysłowie do Niepublicznego ZOZ N.C.Z. S.A w Namysłowie. Ta ostatnia jednostka jest tworzona sprzecznie z prawem i nie może być skutecznie zarejestrowana, ani podejmować działalności w zakresie świadczenia usług medycznych. Zarzucił, że zaskarżona uchwała w sposób bezprawny i narażający na uszczerbek mienie powiatowej służby zdrowia doprowadzi do wyprowadzenia majątku publicznego do prywatnej, pozostającej poza kontrolą społeczności lokalnej, spółki. Spółka pozostanie poza kontrolą władz powiatowych, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze działalności publicznej, a działalność publiczna powiatu w zakresie ochrony zdrowia sprecyzowana jest w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa ta upoważnia władze samorządowe jedynie do tworzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej w formie zakładów, jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, ale nie spółek akcyjnych. Artykuł 50 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś nakłada na powiat obowiązek szczególnej staranności przy sprawowaniu zarządu i ochrony mienia powiatu. Zaskarżona uchwała nie spełnia tego podstawowego wymogu, bowiem zezwala zarządowi powiatu na dowolne dysponowanie społecznym majątkiem szpitala i innych jednostek służby zdrowia administrowanych przez zakład w Namysłowie. Dalej skarżący podkreślił, że zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny wynikający z przepisów, tj. art. 68 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. art. 8, 38, 43, 54, 55, 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a ponadto przepisy prawa ustrojowego - art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskutek wyeliminowania publicznego zakładu opieki zdrowotnej z obrotu prawnego wyeliminowano prawne gwarancje pierwszeństwa dostępu do świadczeń zdrowotnych i ich nieodpłatności. Brak ustawowej gwarancji nieodpłatności i pierwszeństwa dostępu do świadczeń zdrowotnych stanowi konkretne naruszenie jego interesu prawnego. Wskazał w oparciu o treść art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, że likwidacja publicznego zoz i powołanie niepublicznego zoz-u pozbawia mieszkańców powiatu uprawnienia do korzystania z publicznej opieki zdrowotnej w zakresie przewidzianym ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Poza tym, skarżący szeroko powołał się na stanowisko NSA, SN, doktryny oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że w obowiązującym stanie prawnym spółka kapitałowa nie jest zakładem opieki zdrowotnej, utworzony przez nią zakład ma charakter niepubliczny. Likwidacja zaś publicznego zoz może być traktowana jako obejście prawa. Badanie, czy interes prawny skarżącego został naruszony, musi zatem uwzględniać badanie podstaw uchwały w aktualnym stanie prawnym. Skarżący zaakcentował, iż obszernie przytoczone wywody zawarte w wyrokach NSA mają wprost zastosowanie do uchwał Rady Powiatu Namysłowskiego. W odpowiedzi na skargę Powiat Namysłowski wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt.8 ppkt "g" ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.), który to przepis przekazuje do wyłącznej właściwości Rady Powiatu tworzenie i przystępowanie do spółek ich rozwiązywanie i występowanie z nich oraz określanie zasad wnoszenia wkładów, obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Odnotował, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli sprawowanej przez Wydział Prawny i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego w Opolu, który nie stwierdził jej niezgodności z przepisami prawa. Następnie stwierdził, iż skarżący bezzasadnie dowodzi, że postępowanie Rady Powiatu w Kluczborku okazało się niezgodne z prawem, bowiem podobna uchwała Rady Powiatu Kluczborskiego nigdy nie została uznana za niezgodną z prawem. W toku postępowania rejestracyjnego Spółki Akcyjnej A w K. toczącego się pod sygn. [...] przed Sądem Rejonowym - Gospodarczym VIII Wydział Gospodarczy w O. zgłoszono wniosek o wstrzymanie procedury rejestracyjnej. Wniosek powyższy złożony został między innymi przez Stowarzyszenie B, jednak Sąd Rejonowy w O. oddalił powyższy wniosek i dokonał wpisu A S.A. w K. do Krajowego Rejestru Sądowego. Sąd Okręgowy -Gospodarczy w O. w sprawie sygn. akt [...] zaś oddalił apelację uznając, że powołanie A Spółka Akcyjna w K. nastąpiło o prawidłowo podjętą uchwałę Rady Powiatu Kluczborskiego. Powiat Namysłowski nie zgodził się także z argumentacją skarżącego, że za uchyleniem zaskarżonej uchwały przemawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wydany w dniu 27.06.2008 r. w sprawie o sygn. akt II SAlOp 77/08, w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej ZOZ w K. Rada Powiatu Namysłowskiego bowiem nie dokonała likwidacji S.P.ZOZ w Namysłowie, zaś w przedmiotowej sprawie zaskarżona została uchwała w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą Namysłowskie Centrum Zdrowia S.A. w Namysłowie, określenia zasad wnoszenia wkładów oraz objęcia akcji. Na koniec Powiat podkreślił, że zaskarżona uchwała reguluje zupełnie inną tematykę prawną, stąd argumentację skarżącego powołującego się na zapadłe wyroki WSA w Opolu uznał za całkowicie bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba powiedzieć, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania z urzędu. Z tego względu zasada skargowości prowadzi do przyjęcia reguły, iż warunkiem podjęcia przez sąd administracyjny kontroli wykonywania działalności przez administrację publiczną jest złożenie skargi przez podmiot, który ma legitymację. Przedmiotem zaskarżenia do sadu administracyjnego jest uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 14 maja 2008r., nr XVII/173/2008 w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod Nazwą Namysłowskie Centrum Zdrowia - Spółka Akcyjna w Namysłowie, określenia zasad wnoszenia wkładów oraz objęcia akcji. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.), na który powołuje się skarżący, daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Skorzystanie ze środka określonego w w/w przepisie wymaga spełnienia trzech przesłanek. Stosownie bowiem do treści art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na taką uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 87 ust. 3 ustawy). Przeto, przystępując do rozpatrzenia skargi Sąd zobligowany jest w pierwszym rzędzie do sprawdzenia, czy spełnione są przesłanki wymienione w cyt. przepisie. W niniejszej sprawie, dokonując takiej kontroli Sąd stwierdził, iż skarżący wezwał bezskutecznie Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała w sprawie utworzenia spółki akcyjnej przez Radę Powiatu w Namysłowie ze względu na swój przedmiot należy do spraw z zakresu administracji publicznej ( art. 12 pkt.8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym). Oceniając, zaś warunek, czy w omówionej sprawie skarżący wykazał, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tut. Sąd doszedł do przekonania, iż przesłanka ta nie została spełniona. Na podstawie powołanego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo. O istnieniu interesu prawnego stanowią przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z takich przepisów mogą wynikać konkretne prawa podmiotowe obywateli. Skoro tak, to wymaga ustalenia, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia interesu prawnego (uprawnienia), a tym samym skarżący nie jest uprawniony do poszukiwania ochrony prawnej na podstawie wymienionych w skardze przepisów. Biorąc pod uwagę treść skargi, trzeba odnotować, że brzmienie powołanego wyżej art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazuje, że w wypadku skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jednym z istotnych warunków uznania skargi za zasadną jest wykazanie przez skarżącego, iż doszło do naruszenia jego "interesu prawnego" bądź "uprawnienia". Pojecie "interesu prawnego" i "uprawnienia" nie jest zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny, a także uprawnienie, o których zatem mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, który kreowałby ten interes prawny. Interes prawny a także uprawnienie musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej ochrony prawnej. Powinien mieć charakter osobisty, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Winien wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego uchwałę oraz dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1991 r. sygn. akt III ARN 13/91). Zatem skarżący mógłby skutecznie zarzucać naruszenie jego "interesu prawnego" lub "uprawnienia", jeżeli w obrocie prawnym obowiązywałaby norma prawna bądź normy prawne o charakterze materialnym, które kreowałyby jego interes prawny bądź uprawnienie. Skarżący, wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi, powołuje się na przepisy, które w jego ocenie, mają charakter ochronny, tj. art. 68 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz na zagwarantowane prawa wynikające z art. art. 8, 38, 43, 54, 55 i 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (j.t. Dz. U z 2007 Nr 14, poz. 89), jak też art. 4 ust. 1 pkt.2, art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentuje, że zaskarżona uchwała narusza powołane przepisy prawa oraz spowoduje "de facto" naruszenie jego uprawnień do ochrony zdrowia w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej i równego, bezpłatnego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji). Art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jest przepisem kompetencyjnym i statuuje jednostki uprawnione do tworzenia zakładów opieki zdrowotnej o charakterze publicznym i niepublicznym, a następne przywołane przez skarżącego przepisy regulują warunki, jakie należy spełnić tworząc publiczny zakład opieki zdrowotnej, likwidując zoz, jak też formy pozyskiwania środków finansowych na zadania związane z prowadzoną działalnością oraz pokrywania ujemnych wyników finansowych zakładu. Art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat nie jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś art. 4 ust. 1 wymienia zadania powiatu, nakładając w pkt 2 obowiązek w zakresie ochrony i promocji zdrowia. Natomiast art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje prawo obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Bezspornie art. 68 Konstytucji i art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zapewniają obywatelom prawo do opieki zdrowotnej. Zaskarżona uchwała o utworzeniu spółki akcyjnej, tj. o powołaniu komunalnej osoby prawnej, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych nie pozbawia skarżącego prawa do opieki zdrowotnej. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały utworzona spółka akcyjna ma świadczyć właśnie działalność medyczną, a przedmiotem działalności są świadczenia zdrowotne. Nie wprowadzono w niej żadnych ograniczeń w dostępie do świadczeń zdrowotnych. Nie można przeto mówić o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przez wskazane przepisy. Nie można także zaaprobować poglądu skarżącego, że zaskarżona uchwała "de facto" tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W myśl przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może utworzyć osoba prawna, m. in. spółka akcyjna, gdy spełnione zostaną odpowiednie warunki i zachowany tryb ustawy o zoz, zaś zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru (art.12 ust. 1). Na mocy zaskarżonej uchwały utworzono spółkę akcyjną, a dopiero powstała osoba prawna może utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie należy więc mówić o zamiarze, a nie fakcie, zatem argumenty wywodzące, iż na mocy tej uchwały skarżący został pozbawiony prawa do opieki zdrowotnej są chybione. Powoływany przez skarżącego art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak również art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Konkludując: skarżący, zdaniem Sądu, nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, powodując następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień. Na koniec trzeba podkreślić, że zaprezentowane powyżej stanowisko ma oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt IIOSK 1274/06 (niepubl.), w którym zaakcentowano, że "nie można wykładni art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)." Skoro zaskarżona uchwała nie kształtuje praw ani obowiązków skarżącego, jak też nie pozbawia go uprawnień, to skargę należało oddalić, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).