II SA/Op 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Zębowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 kwietnia 2014 r., nr NK.III.4131.1.47.2014.AP w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 kwietnia 2014 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594) zwanej dalej u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zębowice z dnia 18 marca 2014 r., Nr XXXI/274/2014, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zębowice w 2014 roku - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż Rada przyjęła ww. Program, w brzmieniu określonym załącznikiem nr 1 do tej uchwały. Wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała stanowi wykonanie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) zwanej dalej także ustawą. W myśl przywołanego przepisu, rada gminy określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przywołując brzmienie art. 11a ustawy, organ stwierdził, że aby należycie wypełnić upoważnienie zawarte w tym przepisie, rada gminy musi w takim programie wskazać wszystkie elementy wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy, i to w sposób konkretny i jednoznaczny. Są to elementy obligatoryjne, do określenia których została zobowiązana rada gminy, a brak któregokolwiek z nich powoduje przyjęcie regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt nie powinien sprowadzać się wyłącznie do określenia prognoz, planów czy bliżej niesprecyzowanych zasad polityki gminy w stosunku do zwierząt bezdomnych, z uwagi na okoliczność krótkiego, tylko rocznego terminu jego obowiązywania – do realizacji, czyli jego wykonania. Program powinien być dostosowany do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku. Stąd, na etapie sporządzania projektu programu, celem jego realizacji, wójt powinien zadbać o podpisanie stosownych umów z właściwymi podmiotami tj. ze schroniskiem, firmą wyłapującą bezdomne zwierzęta, gospodarstwem rolnym zapewniającym miejsce dla zwierząt gospodarskich i lekarzem weterynarii zapewniającym całodobową opiekę w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz zadbać o to, aby w budżecie gminy były zarezerwowane środki na realizację programu. Treść podjętego przez radę gminy programu powinna natomiast potwierdzać ww. fakty. Na potwierdzenie tego stanowiska, organ nadzoru przywołał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W świetle powyższego uznał, iż podjęta przez Radę Gminy Zębowice uchwała (Program) nie wyczerpuje zakresu spraw wymienionych w art. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem Rada nie określiła z nazwy konkretnego schroniska, w którym zostanie zapewnione miejsce zwierzętom bezdomnym. W związku z brakiem jednego z elementów obligatoryjnych przewidzianych ww. przepisem, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/274/2014 w całości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Wójt Gminy, w imieniu Gminy Zębowice, zarzucając temu aktowi naruszenie art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W ocenie skarżącego, nie można podzielić stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym, bowiem wymaganie na etapie uchwalania Programu, wskazania w nim określonego z nazwy konkretnego schroniska jest przedwczesne. Zawarcie umowy z takim konkretnym podmiotem może nastąpić, ale dopiero po wejściu w życie tej uchwały i to jako jego realizacja. W tej materii skarżący wskazał na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 786/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli sądowej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej także P.p.s.a. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt - art. 148 P.p.s.a. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie organ nadzoru zmieścił się w powołanym terminie i wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność podjętej przez Radę Gminy Zębowice uchwały NR XXXI/274/2014. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej sytuacji skarżąca gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 18 kwietnia 2014 r., zachowując termin oraz dołączając uchwałę Rady w sprawie wniesienia skargi. W świetle przywołanej regulacji należy stwierdzić, iż niniejsza skarga została skutecznie wniesiona do Sądu. Istotą sporu w tym postępowaniu jest więc rozważenie czy Wojewoda Opolski, działając jako organ nadzoru, zasadnie uznał, że wystąpiła przesłanka związana z sankcją nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. niewyczerpania zakresu spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, przez brak określenia konkretnego schroniska, w którym zostanie zapewnione miejsce zwierzętom bezdomnym. Niekwestionowaną natomiast okolicznością są regulacje prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 11a ustawy o ochronie zwierząt w ust. 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Na zasadzie art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) – ust. 6. Ponadto, przepis art. 11 ust. 1 ustawy, do którego odwołuje się art. 11a, przewiduje, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, uchwała - program - podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać wskazanie konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, czyli urealnienia opieki (ust. 2 pkt 1). Ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania programu, co bezsprzecznie przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy, powinien zawierać - obejmować - elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Program ma wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania. Zasadnie zatem organ nadzoru przyjął, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego schroniska, w którym zostanie "zapewnione" miejsce zwierzętom bezdomnym narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem nie wyczerpuje zakresu tegoż przepisu. Nie ma racji skarżąca Gmina podnosząc w skardze, że zawarcie umowy z konkretnym podmiotem może nastąpić dopiero po wejściu w życie uchwały (programu), jako jego realizacja. W świetle przedstawionych powyżej rozważań dostrzec przyjdzie, że właśnie po wejściu w życie program ma być realizowany przez wszystkie podmioty w nim skonkretyzowane (nazwane), w tym także wskazane schronisko, celem zapewnienia (urealnienia) bezdomnym zwierzętom miejsca w danym schronisku dla zwierząt. Wójt gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom oraz rezerwując środki jest zobowiązany - już na tym etapie - zadbać, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było "zapewnione," jak wymaga tego art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie jest dopuszczalne, aby gmina poszukiwała schroniska dla zwierząt dopiero po wejściu w życie programu, czy też gdy zajdzie konieczność umieszczenia konkretnego zwierzęcia w schronisku. Dodatkowo podnieść można, że wskazanie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców. W myśl art. 9a ustawy, każda osoba która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie tego obowiązku jest zatem utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o schronisku, które opiekę taką zapewnia. Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy i obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, natomiast skargę, jako bezzasadną oddalić, co Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.