II SA/Op 296/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. B. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi J. B. i D. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. Przedmiotem skargi J. B. i D. B., datowanej na 18 czerwca 2013 r. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wnosili o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie ich od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2014 r., Sąd odmówił im przyznania prawa pomocy w tym zakresie. Skarżący J. B. wniósł w piśmie procesowym, złożonym w dniu 7 lutego 2014 r. (data stempla pocztowego), o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla S. S. i J. W. na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (9 lokali mieszkalnych) z usługami na parterze (2 sklepy odzieżowe) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., kanalizacji deszczowej, gazu energii elektrycznej, kotłowni na gaz ziemny w [...] przy ul. [...]-[...], na dz. nr X., budowie zjazdu z drogi gminnej (ul. [...] poprzez dz. nr Y.,Z.), przebudowie odcinka drogi gminnej (ul. [...] poprzez dz. nr C., Z., X.). We wniosku o wstrzymanie J. B. wskazał, że pomimo braku prawomocności decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r., inwestor za zgodą i przyzwoleniem Wydziału Budowlanego Starosty Powiatowego w Brzegu, realizuje inwestycję, naruszając prawo ich własności. Nowo powstający budynek sprzecznie z przepisami prawa budowlanego, realizowany jest w systemie zabudowy bezpośrednio przylegającym do ściany nośnej budynku mieszkalnego skarżących, a nie w odległości 3m. Budynek zasłania naturalny dostęp światła do lokalu. Skarżący w dniu 25 lutego 2014 r. wpłacili wymagany wpis od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Wniosek skarżącego J. B. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 7 grudnia 2012 r., nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymanie wykonania całości lub w części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odrzucenia skutków (...) Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji – Starostę Brzeskiego. Konieczne jest zatem odniesienie się do dopuszczalności wstrzymania decyzji objętej wnioskiem, pod kątem oceny czy stanowi ona akt wydany lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej same sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" interpretowany jest na tle art. 3 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 P.p.s.a. regulujące zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99. ONSA 2001, nr 1 poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazywał, że środki prawne o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w graniach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2009, Wyd. III). Pogląd ten znajduje uznanie zarówno w piśmiennictwie (patrz. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., Wyd. 5, s.495-496), jak i w orzecznictwie sądowadministracyjnym i jest również podzielany przez tut. Sąd. Przykładem orzeczeń sądowoadministracyjnych w tym przedmiocie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11, dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1069479 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12, dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1121276). W przytoczonych orzeczeniach stwierdzono, że tożsamość pojęcia "sprawy" w sposób wyżej określony wyznaczają elementy skonkretyzowanego w danym rozstrzygnięciu stosunku prawnego, a więc identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw, tj. prawnej i faktycznej. Jednakże pomimo stwierdzenia tak szerokiego ujmowania sprawy administracyjnej, nie uprawniało to sądu administracyjnego do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ drugiej instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem o braku podstaw do uznania niezawinionego uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez stronę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 407/13 i z dnia 17 lipca 2013 r., II OZ 594/13, (obydwa dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois), w których odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako nie wydanej w postępowaniu w granicach tej samej sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Według poglądów wyrażonych w uzasadnieniach powyżej przywołanych postanowień (sygn. akt II OZ 407/13 i sygn. akt II OZ 594/13), co do zasady przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie, odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie należy wyjaśnić, że wskazane postępowania nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty Brzeskiego z dnia 7 grudnia 2012 r., nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby bowiem w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 P.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Sformułowanie natomiast użyte w art. 61 § 3 P.p.s.a., "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Regulacja taka pozostaje w związku z treścią art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeśli przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, to decyzja ją poprzedzająca, a dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mieści się "w granicach tej samej sprawy". Podzielając zatem przytoczone poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa, Sąd uznał, że skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy aktu pierwszoinstancyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa, zatem nie są to akty wydane w graniach tej samej sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania ww. decyzji organu I instancji. W konsekwencji nie jest możliwe - z wyżej opisanych powodów - wstrzymanie wykonania aktu wskazanego we wniosku. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., dlatego Sąd postanowił, jak w sentencji.