II SA/Op 296/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...]. Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej także jako Kolegium lub SKO w Opolu) z dnia 17 lutego 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie tego organu z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2015 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektrotechnicznej, skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o udostępnienie informacji publicznej, polegającej na przesłaniu wszystkich decyzji i postanowień wydawanych przez ten organ, jako organ drugiej instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, podjętych w roku 2014 oraz 2015 - do dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm., dalej przywoływana jako u.d.i.p.), w związku z art. 104 K.p.a., odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wskazując na art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2. u.d.i.p., Kolegium stwierdziło, że żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci treści decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczą spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 73 zawiera wyraźną regulację stanowiącą, że akta sprawy administracyjnej, których częścią niewątpliwie są decyzja i postanowienie, pozostają jawne tylko dla stron danego postępowania. SKO uznało, że udzielenie informacji o treści decyzji wydawanych przez ten organ, szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu żądanych informacji, nie jest dopuszczalne z uwagi na zasadę jawności akt sprawy administracyjnej wyłącznie dla stron, albo podmiotów działających na prawach strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. i udzielenie wnioskowanej informacji. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez nieudostępnienie żądanych danych, a także art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez "wskazanie, iż w przypadku, w jakim mają zastosowanie przepisy inne niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, można wydać decyzję na podstawie u.d.i.p." Argumentowało, że Kolegium nie podało przepisu, który byłby "materialnoprawną przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej". Podniosło, że przepis art. 16 u.d.i.p., który ma charakter wyłącznie proceduralny, zawiera odrębne jednostki redakcyjne, a Kolegium "wskazało na cały przepis". Dalej Stowarzyszenie zauważyło, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji SKO powołało się nadto na przepis art. 5 u.d.i.p., jednakże dla strony nie jest jasne "czy przepis ten był podstawą rozstrzygnięcia". W tym względzie podniesiono, że obie jednostki redakcyjne tego przepisu zawierają inne, rozłączne przesłanki wyłączenia prawa do informacji publicznej, a Kolegium nie podało, o jaką tajemnicę chodzi. Przywołując art. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie zaakcentowało, że przepis ten wprowadza normę, zgodnie z którą pierwszeństwo w stosowaniu mają ustawy odmiennie regulujące dostęp do informacji publicznej. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 16 u.d.i.p. W konsekwencji, w ocenie Stowarzyszenia, organ winien udostępnić wnioskowane dokumenty - z wyłączeniem danych o stronach postępowania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania oraz po przedstawieniu regulacji zawartych w art. 1, art. 2 i art. 5 u.d.i.p., wywodziło, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadmieniło, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy K.p.a. Zgodziło się, że informacje, których zażądało Stowarzyszenie A stanowią informację publiczną i pozostają w posiadaniu SKO w Opolu, związane są także bezpośrednio z podstawową działalnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., a to - z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Podkreśliło, że akty, udostępnienia których żądał wnioskodawca, wydane zostały w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. W kontekście przywołanych przepisów art. 1 ust. 2 i art. 5 u.d.i.p. zauważyło jednak, że żądane przez wnioskodawcę informacje o treści decyzji i postanowień wydanych przez Kolegium dotyczą spraw rozpatrywanych na podstawie przepisów K.p.a., który w art. 73 zawiera wyraźną normę wskazującą, że akta sprawy administracyjnej pozostają jawne tylko dla stron tego postępowania. Zatem, jedynie strona postępowania jest podmiotem uprawnionym do wglądu do akt sprawy, bowiem ochrona jej interesu wymaga wyłączenia akt postępowania z powszechnej dostępności. W przekonaniu Kolegium, osoby trzecie mają prawo jedynie do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie. W szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. Wyjątek stanowią akta postępowań dotyczących zadań lub funkcji władz publicznych lub innych podmiotów pełniących funkcje publiczne. Na poparcie swojego stanowiska SKO przywołało poglądy judykatury oraz doktryny. Reasumując Kolegium, powtórzyło, że uprawnienia wymienione w art. 73 K.p.a. przysługują wyłącznie stronie postępowania i uczestnikom postępowania na prawach strony. W opinii organu, K.p.a. realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania. SKO w Opolu dowodziło, że brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu administracyjnego udostępnienia, będących w jego posiadaniu, akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji. W tym stanie rzeczy doszło do przekonania, że udzielenie informacji o treści decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu żądanych informacji, nie było dopuszczalne z uwagi na ustawową zasadę jawności akt administracyjnych wyłącznie dla stron postępowania i dlatego na podstawie art. 16 ust. 1 w zw z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej, wydając w tym zakresie decyzję administracyjną. W skardze do Sądu Stowarzyszenie A w [...] wniosło o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Przedstawiając argumenty tożsame z wywodami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie podniosło, że nie stanowi żadnej przeszkody dla dostępu do informacji publicznej uregulowanie z art. 73 K.p.a. Według skarżącego, nie można bezpośrednio z tego przepisu wywodzić przesłanki nieudostępnienia decyzji i postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do procesowych uprawnień stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - w skrócie: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej wydana na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. Przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, że na prawo do uzyskania informacji publicznych wskazuje art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiąc, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z nich jest u.d.i.p., która jednak nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w ograniczonym zakresie, w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a tym samym dla prawidłowego załatwienia zgłoszonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie takiej informacji, winny znaleźć zastosowanie przepisy u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). Z powyższego wynika, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie dokumenty - decyzje i postanowienia wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu zwrócić uwagę przyjdzie, w nawiązaniu do wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji, na pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt. Jak argumentował NSA w powołanym wyroku, sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1680/14 i przytoczone tam orzecznictwo; dostępne na stronie CBOSA). Pogląd, iż akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. U.d.i.p. nie kreuje uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 779/14). Podkreślić przyjdzie, że bezsprzecznie w realiach niniejszej sprawy, skarżący nie żądał dostępu do akt postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 73 K.p.a., natomiast wyraźnie skonkretyzował swój wniosek w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Równocześnie zauważyć należy, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Jak już powyżej wskazano, art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodzić się należy, iż jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (obecnie Dz. U. z 2015 poz. 2135, z późn. zm.), gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazuje się, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle powyższych regulacji przyjąć zatem należy, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartej w aktach postępowania administracyjnego winien rozważyć, czy okoliczności sprawy, nawet po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych - nie wymaga jeszcze dalej idącego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby bądź osób uczestniczących w tym postępowaniu. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt I OSK 933/11; oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 967/12, CBOSA). Dokonując analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie organ winien jednak mieć świadomość, iż ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji publicznej", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. akt II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, CBSA). Możliwość rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza konieczność stosowania się do zasad tegoż postępowania. Jedną z podstawowych jest zasada prawdy materialnej stanowiąca, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Łączy się z nią zasada pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Obie te zasady zostały w sposób jaskrawy naruszone w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie można odnaleźć jakiejkolwiek informacji, odnoszącej się do okoliczności konkretnego postępowania, świadczącej o potrzebie wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Tym samym zaskarżona do Sądu decyzja jest niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności. W istocie bowiem nie wiadomo dlaczego anonimizacja ewentualnie danych wrażliwych danych, mogących znajdować się w żądanej informacji, byłaby niewystarczająca z punktu widzenia ochrony prywatności. Stanowi to naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ wydając kwestionowane decyzje naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy podmiot zobowiązany winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnej mierze nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia, albowiem charakter uchybień, jakich dopuścił się orzekający w sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uniemożliwił Sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena takowa będzie bowiem możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy i w przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji w całości lub w części, po sporządzeniu odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia decyzji. Jeżeli jednak organ stwierdzi, że nie posiada wymaganej dokumentacji (orzeczeń podjętych w żądanym przedmiocie za wskazany okres) winien zwykłym pismem poinformować stronę o nieposiadaniu wnioskowanej informacji, zaś merytorycznie orzeknie w trybie decyzyjnym tylko w przedmiocie informacji publicznej, która faktycznie znajduje się w posiadaniu organu.