II SA/Op 298/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił K. B. stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią [...]. Organ podał, że brak jest podstaw prawnych, w oparciu o pozycję [...] wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm.), do stwierdzenia u K. B. choroby zawodowej spowodowanej warunkami pracy. Organ ustalił, że K. B. od 1 października 1982 r. pracuje w A S.A. w [...], w tym: - do stycznia 1987 r. na stanowisku [...], - do września 1991 r. na stanowisku [...], - do kwietnia 1995 r. na stanowisku [...], - do lutego 1997 r. na stanowisku [...]. Z kolei, od marca 1997 r. na stanowisku [...]. Organ podkreślił, że w trakcie zatrudnienia miał kontakt z [...]. Dodał, że od 2001 r. K. B. nie ma kontaktu z substancjami drażniącymi na stanowisku pracy, bowiem pracuje w kontakcie z wodą i siarczanem glinu. W 1997 r. na [...] K. B. pojawiły się zmiany pod postacią [...]. Zmiany te utrzymują się pomimo leczenia, jak i eliminacji zawodowego narażenia na czynniki drażniące. W związku z podejrzeniem zawodowej etiologii zmian, K. B. został skierowany (dnia 2 kwietnia 2006 r., przez lekarza NZOZ) na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...]. Jednostka ta przedstawiła "Orzeczenie lekarskie" z dnia 2 stycznia 2007 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej [...]. K. B. zakwestionował powyższe orzeczenie i w związku z tym, został skierowany na ponowne badania do Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Instytut ten potwierdził rozpoznanie jednostki I szczebla i przedstawił orzeczenie lekarskie z dnia 19 marca 2007 r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ I instancji, biorąc pod uwagę treść orzeczeń obu jednostek diagnostycznych o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej [...], odmówił stwierdzenia choroby zawodowej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł K. B., pismem z dnia 21 sierpnia 2007 r., podnosząc, że nie zgadza się z treścią tej decyzji. W trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. wniósł o jego zawieszenie. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, postanowieniem z dnia 1 lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 i art.101 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze. Podjęcie postępowania odwoławczego przez Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nastąpiło dnia 17 stycznia 2011 r., postanowieniem wydanym na wniosek K. B. z dnia 10 stycznia 2011 r. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania K. B., decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr [...], postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Odnotował, że w tej sprawie postępowanie organu I instancji zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie dotychczasowego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., które utraciło moc obowiązującą, bowiem od dnia 3 lipca 2009 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W tym stanie prawnym, na zasadzie § 11 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w oparciu o rozporządzenie z 2009 r., bowiem zgodnie z przywołanym przepisem, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie, jak to ma miejsce w przypadku sprawy K. B., stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Istotne znaczenie w sprawie ma też fakt, że jednostka chorobowa, której dotyczy sprawa tj. "[...]" była wymieniona zarówno w wykazie chorób zawodowych zawartym w rozporządzeniu z 2002 r., jak i w obowiązującym z 2009 r. Dokonane dotychczas czynności, pozostają skuteczne. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie analizy całości materiału zgromadzonego w tej sprawie, przede wszystkim orzeczeń lekarskich należy stwierdzić, nie zachodzi przesłanka warunkująca rozpoznanie i stwierdzenie choroby zawodowej. K. B. był badany we właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach orzeczniczych obu szczebli diagnostycznych, które dokonywały oceny stanu zdrowia skarżącego i zgodnie podniosły wykluczenie choroby zawodowej. Orzeczenia lekarskie poprzedzone były wykonaniem szeregu badań specjalistycznych, analizą danych na temat czynników, z którymi miał kontakt wykonując obowiązki zawodowe, pod kątem ich potencjalnego wpływu na wywołanie rozpoznanego schorzenia. Jednostki dysponowały "Kartą oceny narażenia zawodowego w A S.A.", sporządzoną dnia 6 kwietnia 2006 r. przez specjalistę ds. BHP w zakładzie. Dane te są zgodne z ustaleniami dokonanymi przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], zawartymi w protokole z kontroli oceny narażenia zawodowego z dnia 28 maja 2007 r. Organ podkreślił, że jednostki orzecznicze wskazały, jakie przesłanki zadecydowały o braku podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia K. B.: - ujemny wynik testów [...] z zestawem alergenów kontaktowych, - ujemne wyniki powtarzanych wielokrotnie prób ekspozycji i eliminacji ([...] nie ustępowały po wyeliminowaniu ekspozycji zawodowej tj. w okresach przerw w pracy), - udowodniony dochodzeniem epidemiologicznym, przeprowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], brak obecności od 2001 r. substancji, które mogłyby zostać uznane za czynnik sprawczy schorzenia przez jednostki służby zdrowia, które orzekały w sprawie. Organ uznał, że schorzenie K. B. nie zostało spowodowane narażeniem zawodowym, co zgodnie z obowiązującym prawem czyni niemożliwym stwierdzenie choroby zawodowej. Dane z dokumentacji lekarskiej, z wieloletniego leczenia K. B. dowodzą pozazawodowej etiologii występującego u niego schorzenia. Organ zauważył, że w wyniku badania konsultacyjnego dokonanego w dniach 6 - 10 listopada 2006 r. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] dla Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z siedzibą w [...] postawiono hipotezę, że [...]. To podejrzenie nie zostało potwierdzone przez jednostki, które orzekały w przedmiocie choroby zawodowej. Ponadto organ zasygnalizował, że u skarżącego postawiono rozpoznanie [...] - choroby o podłożu immunologicznym i [...]. Prowadzona jest również obserwacja w kierunku [...]. Reasumując, organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie jednostki orzecznicze I i II stopnia nie stwierdziły schorzenia wymienionego w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej decyzją administracyjną. Ponadto, w wyniku analizy orzeczeń lekarskich tych jednostek organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Skargę na powyższą deczyję wniósł K. B., uznajac ją za niezgodną z prawem. Podkreślił, ze szkodliwe były zwłaszcza czynniki oleiste, bowiem w czasie jego pracy były one podgrzewane (ich opary unosiły sie w powietrzu), a nastepnie tłoczone do cysterny, podczas, gdy cały czas pracy przy pompowaniu oleju z tacy olejowej do cysterny był obecny. Oświadczył, że nie wykonywano żadnych badań powietrza pod kątem narażenia zawodowego, nie dokonywano analizy powietrza podczas wykonywania pracy. Pobierano natomiast tylko próbki ścieków. Dodał, że oczyszczalnia ścieków przemysłowych była usytuowana w dole (zamkniety krąg), co powodowało, że pracujac tam, stale wdychał szkodliwe opary, gdyż nie było przewiewu powietrza. Zdaniem skarżącego, w karcie oceny narażenia zawodowego, sporządzonej przez zakładowego bhp z dnia 6 kwietnia 2006 r., nie podano wszystkich szkodliwych substancji i czynników jakie występowały w czasie wykonywania pracy przez skarzacego. Nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu, że od 2001 r. nie był on narażony na czynniki szkodliwe. Dodaje, że do 2007 r. pracował przy oparach siarczanu i chlorku glinu, a są to oczywiście substancje żrące. Uznaje, że nie dokonano prawidłowej oceny warunków wykonywania pracy. Podkresla, że zmiany [...], które utrzymuja sie przez wiele lat, nie zostały spowodowane pozazawodową etiologią, ale są wyłącznie wynikiem i skutkiem pracy w bardzo szkodliwych warunkach. W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2011 r., skarżący powielił zarzuty skargi, akcentując, że jego schorzenie to choroba zawodowa. W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 września 2011 r., skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczył, że organy nie zwracały uwagi i nie analizowały też czasu wykonywania pracy na stanowisku pracy. Dodał, że obecne warunki pracy na dotychczasowych stanowiskach pracy są inne, z uwagi na ograniczenie produkcji, aniżeli te, w których pracował. Nadal pracuje w A, na stanowisku [...], ale obecnie nie ma kontaktu z siarczanem glinu i chlorkiem glinu. Podobne objawy [...] wystąpiły również u innego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie natomiast skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 - zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z treścią art. 2351 Kodeksu pracy (K.p.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W myśl natomiast art. 2352 K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Przepisy art. 2351 i 2352 K.p. weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i tego samego dnia weszło w życie również przywołane wyżej rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. W niniejszej sprawie natomiast postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 3 lipca 2009 r. Jednakże trafnie organ II instancji przyjął, powołując się na przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Mając jednak na uwadze fakt, że zarówno przed 3 lipca 2009 r., a więc przed wejściem w życie przepisów będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jak również zgodnie z obowiązującymi przepisami, choroba zawodowa – [...] pod postacią – [...], była i jest opisana w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, zgodnie zatem z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia, wszystkie czynności dokonane przed 3 lipca 2009 r. w niniejszym postępowaniu są więc skuteczne. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy jednak zauważyć, że po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany nie tylko stanu prawnego sprawy administracyjnej, ale także, zmiany stanu faktycznego. Jak już wyżej zasygnalizowano, organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę administracyjną zwrócił uwagę i prawidłowo opisał zmiany stanu prawnego sprawy, podkreślając znaczenie § 11 rozporządzenia. Jednakże, w świetle § 11 rozporządzenia, skuteczności wszystkich czynności dokonanych przed 3 lipca 2009 r., nie należy utożsamiać z ich aktualnością oraz trafnością w przypadku znacznego upływu czasu, a zwłaszcza w sytuacji, gdy dana czynność to orzeczenie lekarskie, które dotyczy osoby stale leczącej się i której stan zdrowia może ulegać zmianom. Decydujące znacznie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej lub jej odmowy są objawy choroby, które mogą wystąpić nie tylko w okresie trwania zatrudnienia, ale również po ustaniu zatrudnienia. Uwzględniając zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a., do oceny sprawy, dla potrzeb rozstrzygnięcia, muszą zostać uwzględnione zmiany, jakie zaszły po wszczęciu postępowania, gdyż organ załatwia sprawę administracyjną na podstawie ustalonego i aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawa w chwili wydania decyzji. Podkreślić bowiem należy, że decyzja administracyjna musi mieć walor aktualności w zakresie ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2010r., II OSK 1311/10, LEX nr 746464). W niniejszej sprawie przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem z dnia 14 kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 sierpnia 2007 r., o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u K. B. Decyzja ta została wydana w oparciu o orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I stopnia z dnia 2 stycznia 2007 r. oraz II stopnia z dnia 19 marca 2007 r., w sytuacji faktycznej, gdy skarżący po tych datach poddawał się leczeniu i nadal je kontynuuje. Stan zdrowia skarżącego po 2007 r. mógł się zmienić i dlatego zasadnym, dla prawidłowego załatwienia sprawy, staje się ustalenie aktualnego stanu faktycznego. Nie bez znaczenia w sprawie pozostają zgodne twierdzenia organu i strony, że objawy chorobowe u skarżącego występowały już w trakcie wykonywania pracy, kiedy narażony był na działanie szkodliwych substancji. Usprawiedliwienia odmowy w zaskarżonej decyzji nie należy doszukiwać się w okoliczności, że obecnie skarżący nie jest narażony w środowisku pracy na szkodliwe substancje. Raz jeszcze zaakcentować przyjdzie, że organ odwoławczy - utrzymując decyzję organu I instancji - wydał rozstrzygniecie po czterech latach. Po tak długim okresie od przeprowadzonych badań lekarskich przez jednostki orzecznicze I i II stopnia nie można uznać, aby w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały niezbędny oraz aktualny materiał dowodowy do prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy brak jest przeciwwskazań do poddania skarżącego badaniu przez uprawnione jednostki, tylko z tego powodu, że obecnie nie wykonuje on pracy w narażeniu oraz, że był już badany cztery lata temu. Przeciwko ponownemu badaniu, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie sprzeciwiają się także obowiązujące przepisy rozporządzenia. Pomimo, że pismem z dnia 21 września 2007 r., organ odwoławczy zwracał się z zapytaniem do jednostki orzeczniczej w kwestii wydanego orzeczenia lekarskiego, to jednak nie usprawiedliwia organu do dostąpienia od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, z powodu między innymi upływu okresu jaki minął od wydania orzeczeń, jak również kontynuowania leczenia przez skarżącego, a to z kolei może rzutować na zmianę materiału dowodowego w sprawie i jego ocenę. Powyższe potwierdza zgodne stanowisko stron, że skarżący pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Natomiast upływ czasu od badania przez jednostki orzecznicze i poddawanie się dalszemu leczeniu przez skarżącego mogło spowodować zmianę stanu zdrowia i wystąpienia innych jednostek chorobowych niż te wskazywane w orzeczeniach z 2007 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Za potrzebą zaktualizowania orzeczenia przemawia upływ czasu, istota orzeczenia lekarskiego w postępowaniu administracyjnym oraz kontynuowanie leczenia przez skarżącego. Wspomnieć można, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Dowód w postępowaniu administracyjnym, jakim jest niewątpliwie opinia - orzeczenie lekarskie - ma charakter szczególny, gdyż jego celem jest dostarczenie organowi wiadomości specjalnych niezbędnych do rozstrzygania sprawy. W zakresie rozpoznania choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane orzeczeniem lekarskim, jednakże ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika nie wiąże bezwzględnie i może być dokonana samodzielnie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ, na podstawie § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu aktualnego w sprawie stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organy inspekcji sanitarnej wydają bowiem decyzje w sprawie choroby zawodowej z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, a zatem w oparciu o aktualne orzeczenie lekarskie. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie organ powinien mieć na uwadze również podnoszone przez skarżącego warunki i czas wykonywania pracy, braki w dokumentacji, w przedmiocie pominięcia badań powietrza w środowisku pracy. Z kolei, przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem (o ile zostanie stwierdzony z wykazu chorób zawodowych) a narażeniem na substancje je wywołujące należy mieć też na względzie ilość lat i czasu pracy skarżącego w tym specyficznym zakładzie. Podstawy natomiast wykluczenia zawodowego charakteru schorzenia, powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym i w uzasadnieniu decyzji, celem ewentualnego obalenia domniemania twierdzenia o spowodowaniu choroby zawodowej warunkami pracy (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., II OSK 740/07, LEX nr 441285). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 P.p.s.a.