II SA/Op 301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skarg E. K., J. K. i G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, solidarnie, na rzecz E. K. i J. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 9 maja 2018 r., nr [...], mocą której organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 29 października 2014 r., nr [...] i nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 12 maja 1993 r., nr [...], zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z częścią garażową w granicy na działce nr a k.m. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W dniu 31 sierpnia 2009 r. PINB w powiecie opolskim wszczął postępowanie w sprawie zgodności z prawem wybudowania ww. obiektu, stanowiącego własność E. i J. K., po czym decyzją z dnia 15 października 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek zamurowania dwóch otworów okiennych w zachodniej ścianie budynku. Organ stwierdził, że zostały one wykonane samowolnie, co stanowiło istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie, decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 15 października 2009 r. Decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane udzielił E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych. Decyzją z dnia 21 maja 2010 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji Wójta z dnia 12 maja 1993 r., w związku z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2010 r. W związku z powyższym, PINB wznowił postępowanie w sprawie udzielenia E. i J. K. pozwolenia na użytkowanie i decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. uchylił decyzję własną z dnia 25 stycznia 2010 r. oraz umorzył postępowanie w tej sprawie. W dniu 1 grudnia 2010 r. właścicielka działki nr b – G. W., wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wniosła do PINB o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku, bądź o nakazanie wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Przedmiotowa sprawa była siedmiokrotnie rozpatrywana przez PINB. Decyzjami z dnia 29 czerwca 2011 r., 16 listopada 2011 r. oraz 18 maja 2012 r., organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazywał E. i J. K. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe decyzje były uchylane przez OWINB w Opolu decyzjami z dnia 29 sierpnia 2011 r., 15 marca 2012 r. oraz 19 listopada 2012 r. Natomiast kolejną decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę spornego budynku gospodarczego z częścią garażową. Decyzją z dnia 4 marca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, z kolei WSA w Opolu wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd zwrócił uwagę na fakt zrealizowania spornego budynku po roku 1995, w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 12 maja 1993 r., wyeliminowane następnie z obrotu prawnego, co skutkowało zmianą stanu faktycznego. Wywiódł, że z tego powodu nie ma znaczenia wcześniejsze prowadzenie przez organy postępowania w związku z odstąpieniem od warunków określonych w tym pozwoleniu. Jako prawidłowe uznał wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego zrealizowanych robót, przez pryzmat ich zgodności z prawem, w tym w szczególności z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także zgodności z przepisami dotyczącymi ładu przestrzennego - planu miejscowego - obowiązującymi w chwili podejmowania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył też, że z punku widzenia oceny legalności wykonanych robót budowlanych oraz możliwości ich legalizacji, jedną z najistotniejszych okoliczności jest fakt usytuowania spornego budynku w granicy działki i stwierdził, że taka jego lokalizacja nie przesądza o niemożliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i nie obliguje do nakazania rozbiórki. Sąd zarzucił, że organy nie rozważyły, że w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określone wymogi co do wielkości i usytuowania budynku względem działki sąsiedniej dotyczą budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie "działki budowlanej", oraz że nie ustaliły rodzaju i przeznaczenia działki sąsiedniej. Ponadto organy nie ustaliły, czy sporny budynek posadowiony jest w zabudowie jednorodzinnej, co uniemożliwiło dokonanie ewentualnej oceny legalności budowy również na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Sąd wyraził pogląd, że zastosowanie tego przepisu nie jest wyłączone w odniesieniu do budynków gospodarczych. Sąd przesądził też, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przeprowadził oględziny spornego obiektu, a następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r., opartą o przepis art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że budynek jest wykorzystywany jako gospodarczo-garażowy i wskazał na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 czerwca 2013 r. Na skutek odwołania wniesionego przez G. W., OWINB decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. uchylił powyższą decyzję z powodu niewystarczającego odniesienia się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wykazania zgodności spornego obiektu z przepisami prawa, w tym zapisami obowiązującego planu miejscowego. Następną decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania robót. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, który w decyzji z dnia 17 lipca 2014 r. stwierdził, że po poprzednim uchyleniu rozstrzygnięcia PINB nie przeprowadził w ogóle postępowania. W dniu 16 września 2014 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny spornego budynku, z których została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Po czym, decyzją z dnia 29 października 2014 r., PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2015 r. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót, związanych z budową przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a polegających na skróceniu o 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na długości 6,09m na działkę nr b. Organ wskazał, że budynek usytuowany jest od strony wschodniej działki na odcinku 6,09 m bezpośrednio w granicy z niezabudowaną działką nr b, a na długości 7,20 m odsunięty jest od tej granicy o 0,32 m. Według szkicu polowego, południowo-zachodni narożnik budynku jest w odległości 0,34 m od granicy i wobec tego, że długość równoległej ściany wynosi 0,30 m, to odległość ściany o długości 6,09m do granicy wynosi 0,04 m. Budynek ten jest wykorzystywany jako garaż na samochód osobowy i sprzęt rolniczy - ciągnik; w części gospodarczej znajdują się narzędzia ślusarskie. Organ stwierdził, że ta część obiektu jest wykorzystywana wyłącznie do własnych potrzeb i nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, a poddasze jest nieużytkowane. Obiekt został wykonany zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do pozwolenia z dnia 12 maja 1993 r. Dalej organ, powołując się na uzyskaną informację urbanistyczną, podał, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2000 r., Nr [...], wynika, iż działka oznaczona jest symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Stosownie do § 9 ust. 3 tej uchwały utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy. Zdaniem organu, oznacza to, że usytuowanie spornego budynku w stosunku do granicy zostało prawnie usankcjonowane. Według organu, przeznaczenie budynku oraz fakt, iż działka sąsiednia jest niezabudowana, powoduje wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W sprawie nie może mieć zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1, bowiem pomimo faktu, że szerokość działki nr b jest mniejsza niż 16 m, a budynek na długości 6,09 m usytuowany jest na granicy działki, to część budynku na odcinku o długości 7,20 m odsunięta jest od granicy o 0,32 m, co świadczy o tym, że dyspozycja normatywna tego przepisu nie może zostać spełniona. Zdaniem organu, nie może mieć też zastosowania § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z powodu niemożliwości wypełnienia jego dyspozycji zważywszy na długość budynku wynosząca 13,29 m. W kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia organ dokonał oceny porównując ten przepis z zapisem § 9 ust. 3 planu miejscowego i uznał, że zasadnym będzie zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Organ stwierdził, że poprzez skrócenie ławy fundamentowej o 6 cm, która na długości 6,09 m wchodzi na działkę nr b, stan faktyczny zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania, OWINB decyzją z dnia 19 maja 2015 r., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. W. do WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 307/15 oddalił skargę. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 310/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu oraz zaskarżoną decyzję. Jako zasadny NSA uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 tej ustawy. Odwołując się do uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, stwierdził, że w postępowaniu naprawczym jest możliwe nałożenie na inwestorów obowiązku rozbiórki części ławy fundamentowej wychodzącej na sąsiednią działkę, która nie stanowi własności inwestorów, lecz jest własnością osoby trzeciej. NSA akcentował, że przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane daje organom nadzoru budowlanego kompetencje do badania, czy inwestor dysponuje prawem do określonej nieruchomości na cele budowlane i podjęcia decyzji usuwającej stan niezgodności z prawem, spowodowany zrealizowaniem obiektu budowlanego lub jego części na nieruchomości stanowiącej własność innej osoby (osób) niż inwestor. W ocenie NSA, skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych względów, jako usprawiedliwiony NSA uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie NSA, w sprawie zachodzi konieczność przeanalizowania - po ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym usytuowania przedmiotowego budynku - kwestii dotyczącej zgodności przedmiotowego obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodnie z wytycznymi i poglądem prawnym zawartymi w prawomocnym wyroku WSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13. Podkreślił, że zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezpośredniość sytuowania ściany budynku przy granicy wyklucza z kolei możliwość takiego rozumienia § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że ściana budynku może być usytuowana w dowolnej odległości od granicy w przedziale od 0-1,5 m. W dalszej kolejności NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego, iż brzmienie § 9 ust. 3 uchwały Nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], oznacza usankcjonowanie usytuowania spornego budynku. Odwołując się do § 9 ust. 3 tej uchwały, zgodnie z którym, utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5 m i mniejszej od tej granicy NSA, stwierdził, iż zapis ten dotyczy tylko budynków istniejących na terenie objętych tym planem wzniesionych legalnie. Lokalizacja budynków wzniesionych legalnie może ulec zmianie w stosunku do granic działki, a to chociażby za sprawą kolejnych podziałów nieruchomości, czy też zmiany przebiegu granic w wyniku postępowań rozgraniczeniowych bądź scalenia i podziału gruntów. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem stanowić samoistnego instrumentu prawnego, automatycznie legalizującego usytuowanie obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie bądź z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. NSA podkreślił, że przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą mieć zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym samowolę budowlaną, w postępowaniu naprawczym, przy czym nie może to prowadzić do obejścia przepisów prawa powszechnie obowiązującego i sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. NSA wskazał również, że § 9 ust. 4 planu miejscowego, dopuszcza budowę nowych i rozbudowę (nadbudowę) budynków istniejących, usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Skoro plan dopuszcza sytuowanie nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od tej granicy, to w ocenie NSA, zatem dopuszczalne jest uznanie zastosowania w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę OWINB w dniu 14 marca 2018 r. przeprowadził oględziny budynku gospodarczego z częścią garażową położonego na działce nr a przy ul. [...] w [...] (dawniej: [...] przy ul. [...]). Podczas oględzin stwierdzono, że wymiary obiektu i wygląd nie uległy zmianie od daty protokołu oględzin z 4 września 2012 r. W ścianie budynku przylegającej bezpośrednio do granicy widać (ściana szczytowa - długość 6,09 m), że fundament, jego wystająca część, została skuta i obecnie jest równa ze ścianą budynku. W budynku jest użytkowana część parterowa, natomiast piętro jest niewykończone i nieużytkowane. Część parterowa użytkowana jest jako garażowo-gospodarcza, na potrzeby właścicieli. E. K. wskazała, że po decyzji organu powiatowego fragmenty fundamentu zostały przez inwestorów skute, z kolei G. W. i B. D. (pełnomocnik) zaznaczyli, że nie byli w środku budynku gospodarczego. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. organ odwoławczy wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wyjaśnienia, co do rodzaju i obecnego przeznaczenia działki nr b stanowiącej własność G. W. Udzielając odpowiedzi na powyższe zapytanie, Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 21 marca 2018 r. podał, że na podstawie przepisu art. 4ea ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dalej u.s.g.) dokumenty planistyczne (m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) na terenach włączonych do granic miasta [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] (dawniej przy ulicy [...] w [...]) utraciły swą ważność. Dodatkowo nadmienił, że Wydział Urbanistyki, Architektury Budownictwa Urzędu Miasta [...] nie posiada dokumentów wytworzonych przez poprzednią gminę ([...]). Działka oznaczona nr b k.m. [...] obręb [...] (ul. [...]) według ewidencji gruntów stanowi klasoużytek R VI klasy. Dla terenów V-VI klasy nie nalicza się podatku rolnego. W tak ustalonym stanie faktycznym, opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 maja 2018 r., OWINB w Opolu uchylił decyzję PINB w powiecie opolskim w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodne z prawem poprzez: 1) przymurowanie do istniejącej, odsuniętej o 32 cm od granicy działki nr b na długości 7,20 m ściany budynku gospodarczo-garażowego, nowej ściany z bloczków gazobetonowych o grubości 24 cm, posadowionej na gruncie podwalinie betonowej szerokości 30 cm, grubości 30 cm z betonu B15; 2) połączenie nowej ściany do części budynku gospodarczo-garażowego kotwami o średnicy 6 mm, a przestrzeń między ścianami wypełnić płytami styropianowymi lub z wełny mineralnej; 3) założenie płotków przeciwśnieżnych na połaci dachu budynku gospodarczo-garażowego od strony działki nr b; 4) przełożenie rury spustowej od strony działku nr b w taki sposób aby zapewnić spływ wód opadowych na działkę nr a. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wykonania powyższych robót w terminie do 31 grudnia 2018 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż ponownie rozpoznając sprawę w dniu 14 marca 2018 r., przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego z częścią garażową i ustalono, że wystająca część fundamentu ściany budynku przylegającej bezpośrednio do granicy została skuta i obecnie jest równa ze ścianą budynku. Wobec tego nałożony decyzją nr [...] z dnia 29 października 2014 r. nakaz usunięcia ww. 6 cm fundamentowej wychodzącej na działkę nr b na długości 6,09 m uznał jako nieaktualny. W dalszej kolejności organ przypomniał, że decyzja PINB w powiecie opolskim z dnia 29 października 2014 r. wydana została w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Zauważył, że wskutek zmian terytorialnych (przyłączenie części terenów Gminy [...] do [...]) teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem dla działki nr b i działki nr a przepisem właściwymi do legalizacji przedmiotowego obiektu jest § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy zauważył, że rozporządzenie techniczne od 1 stycznia 2018 r. uległo nowelizacji, nowe brzmienie otrzymał m.in. § 12 tego rozporządzenia dotyczący odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami i drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (pkt 2). Natomiast z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia usunięto fragment umożliwiający usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy na podstawie postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Pozostawiono możliwość takiej lokalizacji budynku na podstawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nowym brzmieniem § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia, sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ zauważył, że przed nowelizacją podobna regulacja obowiązywała jedynie w zabudowie jednorodzinnej, zaś obecnie możliwość lokalizacji budynku w ten sposób odnosi się do wszystkich budynków, bez względu na rodzaj zabudowy, w której się znajdują. Budynek ten musi przylegać swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, ale bez zastrzeżenia, że musi to być cała powierzchnia ściany. Zatem, dla zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia technicznego wystarczy, żeby tylko część ścian tych budynków łączyła się ze sobą. Jednocześnie organ zaznaczył, że powyżej opisanych przepisów nie można zastosować celem legalizacji przedmiotowego budynku. W niniejszej sprawie natomiast winna mieć zastosowanie regulacja zawarta w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Powyższa zmiana umożliwia skorzystanie z tej regulacji nie tylko właścicielom działek węższych niż 16 m, ale także działek o szerokości 16 m. Organ zaznaczył, że z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że działka nr a, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy jest wąska, a jej szerokość wynosi poniżej 16 m (około 15,1 m - pomiar dokonany pomiędzy ogrodzeniami działki). Wskazał, iż zgodnie z § 272 pkt 3 ww. warunków (odległość zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki) budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Oceniając zgodność z prawem wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, organ doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową położonego na działce nr a, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, po wykonaniu nałożonych obowiązków przedmiotowy budynek w całości będzie w granicy z działką nr b, zatem jego usytuowanie będzie zgodne z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to dopuszcza budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Organ wskazał ponadto, iż ustalenia, co do wymiarów części budynku obecnie znajdującej się przy granicy, a także jego uskoku oparto m.in. na wymiarach dokonanych podczas oględzin, podczas których dokonano szczegółowych pomiarów budynku ustalając przy tym, że od strony działki należącej do G. W. ma on długość 13,30 m i jest usytuowany na długości 6,09 m bezpośrednio w granicy z działką nr b, a na długości 7,21 m poprzez uskok elewacji zachodniej budynek jest odsunięty o 0,32 m od granicy. Organ odnotował, iż wydając powyższe rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę wyrok NSA, w tym wyjaśnił kwestię dotyczącą wychodzenia o 6 cm ławy fundamentowej na działkę nr b ustalając, że wystająca część fundamentu, została skuta i obecnie jest równa ze ścianą budynku. Odnosząc się do wniosku G. W. dotyczącego możliwości zapoznania się z dziennikiem budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, organ zaznaczył, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organy nadzoru przeprowadzają postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane i w oparciu o własne ustalenia, a także wytyczne WSA w Opolu i NSA. WINB podkreślił, że przeprowadzone w dniu 14 marca 2018 r. oględziny budynku nie wykazały prowadzenia w tym obiekcie działalności. W budynku jest użytkowana część parterowa, natomiast piętro jest niewykończone a poddasze nieużytkowane. Część parterowa użytkowana jest jako garażowo-gospodarcza, na potrzeby właścicieli, co potwierdza wykonana podczas oględzin dokumentacja. Odnosząc się do obecnego statusu prawnego przeznaczenia działki nr b, organ zaznaczył, iż na mocy art. 4ea ust. 5 u.s.g. dokumenty planistyczne utraciły moc obowiązującą, wobec włączenia do granic miasta [...] terenów położonych w rejonie ul. [...] w [...] (dawniej przy ulicy [...] w [...]). Działka oznaczona nr b k. m. [...] obręb [...] (ul. [...]) według ewidencji gruntów stanowi klasoużytek R VI klasy. Obecnie ewentualna jej zabudowa będzie możliwa po uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wnieśli E. i J. K., reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata B. P. - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podnieśli zarzut naruszenia: 1) art. 4ea ust. 5 u.s.g., polegający na jego niewłaściwej interpretacji i uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania do zmiany granic gmin, a jedynie do ich połączenia, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, co skutkowało zaniechaniem zastosowania obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonego na mocy uchwały Nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z [...] r., poz. [...]); 2) § 9 ust. 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 2013 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, podczas gdy zastosowanie przedmiotowego przepisu wyłącza taką możliwość; 3) przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni przepisów powołanych w zarzutach 1 i 2 skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ nie dokonał wykładni dotyczącej zakresu zastosowania przepisu art. 4ea ust. 5 u.s.g., a który to przepis - zdaniem skarżących - jest kluczowy z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wypełnieniem powyższego obowiązku nie może stanowić odniesienie się jedynie przez organ odwoławczy do treści pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 marca 2018 r., znak [...], w którym wskazano na utratę mocy obowiązującej dokumentów planistycznych, na podstawie art. 4ea ust. 5 u.s.g. Odwołując się do poglądów doktryny skarżący wskazali, że kwestia zastosowania przedmiotowego przepisu do spraw związanych ze zmianą granic gmin (a nie ich połączeniem), nie jest jednolicie interpretowana. Przychylili się do poglądu, zgodnie z którym zmiana granic między jednostkami podziału terytorialnego, w następstwie których dany akt prawa miejscowego wypadnie z obszaru działania tego organu, który dany akt ustanowił, nie pozbawią mocy obowiązującej mpzp, czy innych aktów prawa miejscowego, ustanowionych dla ściśle określonych obszarów, albowiem akty te, przez to, iż obszary ich obowiązywania zostały skonkretyzowane, pozostaną związane z tymi obszarami, dla których zostały ustanowione. Powyższy pogląd, zdaniem skarżących, świadczy o tym, że co do zasady dopuszcza się utrzymanie w mocy - na podstawie przedmiotowego przepisu - dotychczas uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które przez sam fakt zmiany granic nie tracą mocy. Taka interpretacja przedmiotowego przepisu jest prawidłowa, a nadto powoduje konieczności odniesienia się przez organ do kwestii obowiązywania przepisów uchwały Nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], jak i dokonania szczegółowej wykładni przepisów § 9, ze szczególnym uwzględnieniem jego ust. 3, sankcjonującego usytuowanie dotychczasowe budynków już wybudowanych. Tym samym, skarżący nie podzielili stanowiska NSA, co do braku możliwości zastosowania w sprawie przepisu § 9 ust. 3 ww. uchwały. W ocenie skarżących, powyższy przepis nie stanowi o możliwości jego zastosowania jedynie w odniesieniu do budynków wzniesionych legalnie, a taka jego interpretacja stanowi nieuprawnione zawężenie jego działania, niewynikające ani wprost z jego brzmienia, ani z koncepcji racjonalnego prawodawcy. Zwrócili również uwagę na różnice miedzy budynkiem wzniesionym nielegalnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, od takiego, który został wybudowany na podstawie istniejącego pozwolenia budowlanego, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu. Zdaniem skarżących, z uwagi na znaczące różnice dotyczące takich stanów faktycznych, nieuprawnionym jest generalne przyjęcie, że przedmiotowy zapis planu miejscowego nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podnieśli, iż byli przekonani do dnia stwierdzenia nieważności udzielonego im pozwolenia na budowę, że przedmiotowy budynek jest wykonany prawidłowo, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi. Na decyzję organu odwoławczego skargę do WSA w Opolu wniosła także G. W. - reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego B. D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - przez jego niezastosowanie i pominięcie, że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy narusza wspomniany przepis, gdyż usytuowano go w granicy z działką sąsiednią w sytuacji, w której jego długość znacznie przekracza 6,5 m, a wysokość - przekracza 3 m; 2) naruszenie § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez przeprowadzenie niedostatecznej oceny, czy poza spełnieniem formalnych przesłanek odstępstwa od warunków, określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające takie odstępstwo - a w szczególności brak uwzględnienia przez organ odwoławczy, że budowa obiektu gospodarczo - garażowego w granicy z działką nr b jest bezpośrednią konsekwencją samowolnej zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego położonego na działce nr a; 3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (K.c.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i legalizację obiektu w dotychczasowej lokalizacji, którego nieuprawnione ulokowanie na granicy działki budowlanej narusza uzasadniony interes skarżącej, będącej właścicielką działki sąsiedniej, uniemożliwiając swobodną zabudowę tej działki i tym samym stanowiąc naruszenie prawa swobodnej zabudowy własnej działki - wskutek błędnej wykładni pojęcia uzasadnionych interesów osoby trzeciej i kryteriów wyważenia wzajemnych interesów stron - także poprzez niezastosowanie przepisów art. 140 i 144 K.c., które nakazują powstrzymanie się przez właścicielka działki od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad miarę; skutkowało to dokonaniem przez organ - przy ustalonym stanie faktycznym - błędnej oceny zakresu robót celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem - przy wyważaniu interesu inwestorów i skarżącej; 4) naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez zebranie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie jego oceny w sposób niewszechstronny i pominięcie wnikliwej analizy rzeczywistego przeznaczenia przedmiotowego budynku - z pominięciem okoliczności wskazujących na przeznaczenie budynku do celów faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej oraz na sprzeczności pomiędzy projektem budynku a stanem rzeczywistym. Na podstawie powyższych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji WINB w Opolu oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Opolu z dnia 29 października 2014 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż jakkolwiek budowa na działce nr a nie spełnia obecnie warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego, to wymieniony w sentencji zakres robót, koniecznych - zdaniem organu - do usunięcia niezgodności z prawem, jest w oczywisty sposób niewystarczający. W ocenie skarżącej, rozpoznając sprawę organ pominął § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, z treści którego wynika, że dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od działki – w przypadku, gdy budynek ten (garaż lub budynek gospodarczy) ma długość nie większą niż 6,5 m oraz wysokość nie większą od 3 m. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, wynika natomiast, iż budynek gospodarczo-garażowy wybudowany przez inwestorów ma długość wzdłuż granicy z działką sąsiednią 13,30 m, z czego na długości 6,09 m usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki, a na długości 7,21 m jest odsunięty od granicy o ok. 0,3 m. Fakt ten jest przyjmowany przez organ administracji, albowiem zobowiązano inwestora do usunięcie niezgodności z prawem poprzez przymurowanie nowej ściany na długości 7,20 m. Zdaniem skarżącej, nałożenie powyższego obowiązku świadczy o uznaniu przez organ, że budynek gospodarczo-garażowy, przekracza maksymalną długość takiego budynku, wskazywaną w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Oznacza to, że już tylko z tych względów nie zostały spełnione warunki usytuowania budynku gospodarczo - garażowego, wymienione w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Jako niezasadne uznała powołanie się przez WINB w swojej decyzji na przepis § 12 ust. 4 jako podstawę prawną zastosowanej legalizacji budynku. Zauważyła, że sporny obiekt przekracza dopuszczalną długość przeszło dwukrotnie. Obecnie w granicy znajduje się ok. 6 m budynku, reszta (7,2 m) położona jest w niedopuszczalnej odległości 0,3 m i zgodnie z zaskarżoną decyzją, ma zostać doprowadzona również do granicy. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wysokości tego budynku. Tymczasem, w zakresie wysokości takiego budynku możliwość jego usytuowania w granicy działki uzależniona jest od nieprzekraczania wysokości 3 m. W sposób oczywisty budynek na działce nr a przekracza tę wysokość - jest to budynek piętrowy, nie zaś parterowy garaż. Okoliczność ta została przez organ zupełnie pominięta, wskutek czego nie została dokonana ocena prawidłowości robót budowlanych z punktu widzenia § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie skarżącej, z treści § 12 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wynika, by sytuowanie budynków w granicach działki, w przypadku spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia, miało być stosowane automatycznie. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja został wydana również z naruszeniem art. 5 ust. pkt 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem organ odwoławczy nie dokonał analizy, czy budynek inwestorów nie zakłóca i nie będzie zakłócać ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi na wniesione skargi OWINB w Opolu podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Sprawa ze skargi G. W. zarejestrowana została w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 307/18, a sprawa ze skargi E. K. i J. K. pod sygn. akt II SA/Op 301/18. Działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej P.p.s.a.), postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 307/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył sprawę zawisłą pod sygn. akt II SA/Op 307/18 ze sprawą zawisłą pod sygn. akt II SA/Op 301/18, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Op 301/18. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej G. W. wnosił jak w skardze, w tym o zasądzenie kosztów oraz o oddalenie skargi inwestorów. Zwrócił uwagę na naruszenie interesu skarżącej chronionego art. 5 ustawy Prawo budowlane na skutek nierozważenia rzeczywistych gabarytów spornego budynku, w tym jego wysokości oraz związanego z tym wpływu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej, a także nierozważenie rzeczywistej projektowanej funkcji częściowo mieszkalnej tego budynku. W odniesieniu do skargi inwestorów zwracał uwagę na to, że w związku ze zmianą granic Miasta [...] na terenie, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, nie obowiązuje już poprzedni plan miejscowy, ani nie ma też żadnego innego planu, a ponadto podkreślał, że treść tej skargi stanowi nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem NSA wiążącym w sprawie. Pełnomocnik skarżących E. K. i J. K. wnosił o uwzględnienie własnej skargi oraz podtrzymał wnioski w niej zawarte, w tym wniosek o zasądzenie kosztów, a w odniesieniu do skargi G. W. podkreślał, że przepisy budowlane-techniczne nie uzależniają kwalifikacji obiektu od jego wielkości. Fakt, że budynek początkowo miał też przeznaczenie mieszkalne nie ma znaczenia wobec wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, że obecnie ma on charakter mieszkalny, ani na to, że ma on przeznaczenie warsztatu naprawy samochodów. Interes prawny skarżącej nie został w żaden sposób naruszony, gdyż obiekt jest posadowiony zgodnie z pozwoleniem i przez wiele lat fakt ten nie był przez sąsiadkę kwestionowany z punktu widzenia jej interesu. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie obu skarg oraz podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji i odpowiedzi na skargę. Podkreślał, że działka inwestorów oraz działka skarżącej są stosunkowo wąskie i dlatego wydając zaskarżoną decyzję organ brał pod uwagę możliwość zabudowy działki sąsiedniej, z uwzględnieniem posadowienia spornego budynku w granicy działki na całej jego długości. W trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że poddasze budynku nie jest użytkowane jako budynek mieszkalny i jego stan wyklucza możliwość takiego przeznaczenia na przyszłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13 i z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 307/15, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 310/16, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 307/15 oraz zaskarżoną decyzję. Z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie odbywa się aktualnie w warunkach określonych w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Wskazać w związku należy, że przepis art. 153 P.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 310/16. Oznacza to, że rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku z dnia 26 października 2017 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w wyroku tym NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe nałożenie na inwestorów obowiązku rozbiórki części ławy fundamentowej wychodzącej na sąsiednią działkę, która nie stanowi własności inwestorów, lecz jest własnością osoby trzeciej. Stwierdził jednocześnie, w sprawie przeanalizowania wymaga kwestia dotycząca zgodności obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zgodnie z wytycznymi i poglądem prawnym zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 210/13. Odwołując się do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, NSA stwierdził, że aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczył również, iż z treści tego przepisu wynika, że ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5m, albo bezpośrednio przy granicy. Stwierdził, również, że określenie "bezpośredniości" sytuowania ściany budynku przy granicy wyklucza możliwość sytuowania ścinany budynku w dowolnej odległości od granicy w przedziale od 0-1,5 m. NSA nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego, iż brzmienie § 9 ust. 3 uchwały Nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oznacza usankcjonowanie usytuowania spornego budynku. Odwołując się do treści § 9 ust. 3 tej uchwały, zgodnie z którym utrzymuje się lokalizację istniejących budynków bezpośrednio na granicy działki lub w odległości 1,5m i mniejszej od tej granicy, NSA stwierdził, iż brzmienie § 9 ust. 3 uchwały dotyczy budynków istniejących na terenie objętych tym planem wzniesionych legalnie. Jednocześnie zwrócił uwagę na zapis § 9 ust. 4 planu miejscowego - dopuszczający budowę nowych i rozbudowę (nadbudowę) budynków istniejących, usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5m od tej granicy - stanowiący nawiązanie do § 12 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie NSA, skoro plan dopuszcza sytuowanie nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5m od tej granicy, w takich też sytuacjach dopuszczalne jest uznanie w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), że możliwe jest zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia, bowiem - tak jak stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia – możliwość takiego usytuowania budynku wynika z ustaleń planu. Kierując się stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 26 października 2017 r., należało natomiast uznać, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy nie są wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, iż zaistniały podstawy do nałożenia na E. i J. K. określonych w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązków w celu doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dochodząc do takiego przekonania Sąd miał na uwadze, iż w niniejszej sprawie na skutek uchylenia przez NSA wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 310/16 zarówno w wyroku WSA w Opolu jaki i w decyzji odwoławczej z dnia 19 maja 2015 r. - uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - zwanej nadal ustawą, odmawiającej nałożenia na E. i J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - kontroli sądowej podlegała decyzja OWINB o charakterze kasacyjno- reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyli decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie orzeknie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, a jednocześnie istnieją podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie dokonanego uchylenia. W przedmiotowej sprawie, oceniając zgodność z prawem wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr a, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości - a to wobec wykonania przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji PINB w powiecie opolskim z dnia 29 października 2014 r. polegającego na skróceniu o 6 cm ławy fundamentowej wychodzącej na długości 6,09 m na działkę nr b i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. i J. K. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego z częścią garażową położonego na działce nr a, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki te dotyczyły: 1) przymurowania do istniejącej, odsuniętej o 32 cm od granicy działki nr b na długości 7,20 m ściany budynku gospodarczo-garażowego, nowej ściany z bloczków gazobetonowych o grubości 24 cm, posadowionej na gruncie podwalinie betonowej szerokości 30 cm, grubości 30 cm z betonu B15; 2) połączenia nowej ściany do części budynku gospodarczo-garażowego kotwami o średnicy 6 mm oraz wypełnienia przestrzeń między ścianami płytami styropianowymi lub z wełny mineralnej; 3) założenia płotków przeciwśnieżnych na połaci dachu budynku gospodarczo-garażowego od strony działki nr b oraz 4) przełożenia rury spustowej od strony działku nr b w taki sposób aby zapewnić spływ wód opadowych na działkę nr a. Organ odwoławczy uznał bowiem, że po wykonaniu ww. obowiązków przedmiotowy budynek w całości będzie w granicy z działką nr b, zatem jego usytuowanie będzie zgodne z obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. 2015 r. poz. 1422, z późn. zm. - zwanego nadal rozporządzeniem), który to dopuszcza budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Organ wskazał ponadto, iż ustalenia, co do wymiarów części budynku obecnie znajdującej się przy granicy, a także jego uskoku oparł m.in. na wymiarach dokonanych podczas oględzin, podczas których dokonano szczegółowych pomiarów budynku ustalając przy tym, że od strony działki należącej do G. W. ma on długość 13,30 m i jest usytuowany na długości 6,09 m bezpośrednio w granicy z działką nr b, a na długości 7,21 m poprzez uskok elewacji zachodniej budynek jest odsunięty o 0,32 m od granicy. Dodał również, iż zgodnie z § 272 pkt 3 ww. rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5. Zaznaczył także, iż wydając powyższe rozstrzygnięcie wziął pod uwagę wyrok NSA, w tym wyjaśnił kwestię dotyczącą wychodzenia o 6 cm ławy fundamentowej na działkę nr b ustalając, że fundament, jego wystająca część, została skuta i zrówna ze ścianą budynku, oraz miał na uwadze ochronę praw inwestorów do zabudowania własnej działki, jak i ochronę praw właścicielki sąsiedniej działki, celem umożliwienia jej możliwie jak w najlepszy sposób do korzystania z jej działki. Jednakże, zdaniem Sądu, w oparciu o dokonaną ocenę organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że przepisami właściwymi do legalizacji przedmiotowego obiektu jest § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w osnowie wydanej decyzji. Stosownie do tej oceny, dostrzec należy, że organ odwoławczy nie wziął wszakże pod uwagę, iż § 12 ust. 1-4 ww. rozporządzenia należy interpretować i stosować w związku z § 271-273 rozporządzenia. W świetle tych przepisów, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej (§ 12 ust. 4). Z kolei § 271 ust. 1 przewiduje wyższe odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, ale tylko w odniesieniu do ścian niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mających na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E) określoną w § 216 ust. 1 rozporządzenia. Zauważyć wypada, iż kwestie konstrukcyjne spornego budynku gospodarczo-garażowego nie zostały sprawdzone przez organ odwoławczy i zachodzą podstawy, aby twierdzić, że OWINB zaakceptował warunki techniczne niezgodne z powołanymi wyżej przepisami przeciwpożarowymi. W ocenie Sądu, nakładając na inwestora obowiązki OWINB, pomimo przeprowadzenia oględzin spornego budynku, nie ustalił, czy ściana przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego zarówno na długości 6,09 m - wobec jej usytuowania w granicy z działką nr b - jak i na długości 7,02 m - wobec jej posadowienia w odległości 0,32 m od granicy z działką nr b - spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej, i w konsekwencji czy zachodzą podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nie ustalił również, z jakich materiałów została wykonana ściana budynku gospodarczo-garażowego na całej jej długości oraz jaki jest obecny stan techniczny ww. budynku w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oraz możliwości wykorzystywania go jako budynku gospodarczo-garażowego. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do ustalenia takich parametrów, jak wysokość i szerokość budynku oraz określenia odległości jego usytuowania od nieruchomości sąsiedniej. Ponadto, poza przytoczeniem przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz stwierdzeniem, że przedmiotowy obiekt narusza te przepisy w zakresie wymaganych odległości sytuowania budynku od granic działki sąsiedniej, w żaden sposób nie wykazał, że sporny budynek, zarówno na całej jego długości, jak również poprzez uskok elewacji zachodniej o 0,32 m na szerokości 7,21 m stwarza realne zagrożenie przeciwpożarowe, które uniemożliwiałoby jego zalegalizowanie w obecnym kształcie. Tymczasem z treści § 272 ust. 3 rozporządzenia wynika, iż budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Stosownie natomiast do § 273 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. W ocenie Sądu, nieomówienie przez organ powyższych kwestii w podjętym rozstrzygnięciu świadczy również o niespełnieniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia, tak, by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego jego wydanie oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowym. Dodatkowo Sąd zauważa, że przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Regulacja ta dotyczy wszystkich budynków, a więc także budynków gospodarczych. Istotnym elementem, decydującym o zastosowaniu tego przepisu jest warunek szerokości działki budowlanej. To spełnienie tego wymogu, a nie rodzaj budynku determinuje możliwość zastosowania omawianego przepisu. Ponadto, mając na uwadze definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz definicję budynku gospodarczego sformułowaną w § 3 pkt 8 rozporządzenia, należy stwierdzić, że budynek gospodarczy jest jednym z rodzajów budynków. Z faktu, że przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dotyczy odległości od granicy budynków gospodarczych lub garaży nie wynika, że tym samym budynki te zostały wyłączone spod regulacji § 12 ust. 4 pkt 1, w którym prawodawca posłużył się terminem budynku. W pkt 1 ust. 4 § 12 jak już wyżej wskazano, możliwość sytuowania budynku gospodarczego bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, uzależniona jest od szerokości działki budowlanej, która winna wynosić 16 m lub mniejsza. Natomiast w pkt 3 możliwość sytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki uzależniona jest od jego długości i wysokości, a nie od szerokości działki budowlanej. Jednocześnie powiedzieć przyjdzie, że za budynek usytuowany w granicy działki należy uznać taki, którego ściana w jakiekolwiek części, choćby we fragmencie, jak w niniejszej sprawie, znajduje się w takim położeniu, tzn. w ostrej granicy z sąsiednią działką. Z tego powodu nie można zgodzić się z organem odwoławczym, w kwestii nakazu zawartego w punkcie 1 skarżonej decyzji, polegającym na obowiązku przymurowania do części spornej ściany (odsuniętej uskokiem o 32 cm od granicy działki), na długości 7,20 m, nowej ściany z bloczków gazobetonowych, co w efekcie doprowadzić ma do sytuacji, gdy przedmiotowa ściana na całej swojej długości znajdować się będzie w granicy z działką nr b. Wskazać również przyjdzie, iż z mocy art. 4ea ust. 5 u.s.g., nastąpiła utrata mocy obowiązującej dokumentów planistycznych na terenach włączonych do granic miasta [...], położonych w rejonie ul. [...] w [...] (dawnej ul. [...] w [...]). Zgodnie bowiem z ww. art. 4ea ust. 5 ustawy akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin przed połączeniem gmin stają się aktami prawa miejscowego gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły, do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia połączenia. Powyższy przepis odnosi się więc do połączenia gmin, a nie zmiany granic, na co słusznie wskazywał organ odwoławczy. Zatem, dla terenów obejmujących działki nr b i a w obecnym stanie prawnym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, iż spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie dokonał bowiem wystarczających ustaleń i oceny, czy sporny budynek spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, a zatem, czy stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo czy powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co dodatkowo świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Powiedziane dotąd stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Przyjdzie też przypomnieć, że na mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, ponieważ zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), albowiem przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie powyższej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 K.p.a. Poza tym nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Komentowany przepis pozwala także na zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie do kluczowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w kontekście zastosowanej normy prawnej, stanowią przesłankę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organu drugiej instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast w pkt 2 i pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Wiążąca w tym zakresie pozostaje również ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w granicach niniejszej sprawy. W przypadku ustalenia, że ściana spornego obiektu usytuowana na całej swojej długości w granicy z działką nr b, spełnia wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego obligować będzie organ do zalegalizowania przedmiotowego budynku.