II SA/Op 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków odwołania od decyzji odmawiającej uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2017 r., nr [...], którym odmówiono S. P. przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 11 maja 2016 r., wniesionym za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, skarżący S. P. złożył odwołanie od decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr [...]. Odwołanie nie zawierało elektronicznego podpisu skarżącego (k:125 akt). W dniu 20 maja 2016 r. akta organu pierwszej instancji zostały przekazane Wojewodzie Opolskiemu. Wojewoda Opolski, pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. wezwał wnoszącego odwołanie do uzupełnienia jego braków poprzez jego podpisanie. Pismo zawierało ponadto przytoczenie brzmienia art. 63 § 2 K.p.a. oraz pouczenie, że nieuzupełnienie powyższego braku spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący, przy piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r., wniesionym z pośrednictwem platformy ePUAP, które zawierało zweryfikowany podpis elektroniczny, złożył zeskanowany wydruk odwołania, który nadal był niepodpisany prawidłowo (k:119-120 akt). Skarżący zarzucił jednocześnie, że w świetle art. 63 § 2 K.p.a. wezwanie było bezpodstawne. Po rozpatrzeniu ww. odwołania S. P., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 1 lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi S. P., wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 410/16, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Skarżący wnioskiem przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 17 kwietnia 2017 r. wystąpił do organu o przywrócenie terminu do podpisania odwołania od decyzji Starosty Strzeleckiego. Do wniosku zostało dołączone odwołanie datowane na dzień 11 maja 2016 r., które opatrzone zostało podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Uzasadniając swój wniosek skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji winien zauważyć braki wniesionego odwołania. Wojewoda Opolski wprawdzie dostrzegł te braki i wezwał go do ich usunięcia, ale nie zawarł właściwego pouczenia – zgodnego z art. 9 K.p.a. i art. 63 § 3a K.p.a, co naraziło go na szkodę w przedmiotowym postępowaniu. Zarzucił nadto organowi drugiej instancji, że po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 16 czerwca 2016 r. nie wezwał go do usunięcia braków odpowiedzi poprzez prawidłowe podpisanie pisma, a winien to uczynić. Stwierdził, że o wadliwości wniesionego odwołania dowiedział się dopiero w dniu 11 kwietnia 2017 r., tj. po otrzymaniu odpisu wyroku WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 410/16. Zdaniem wnioskującego, zawiłość sprawy i nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa w tym przedmiocie uzasadnia przywrócenie terminu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 2 K.p.a., odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny związany z podejmowanymi przez odwołującego czynnościami po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz przytoczył brzmienie przepisów art. 58 K.p.a. Wskazując na powyższe, oraz analizując podaną przyczynę uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania, organ stwierdził, że warunkiem skutecznego wniosku o przywrócenie terminu jest stwierdzenie braku winy osoby składającej taki wniosek. Wskazał, że aby możliwym było przywrócenie terminu wnioskodawca winien uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, tj. dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody, której nie można było przezwyciężyć. Wnioskujący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków odwołania, pomimo że został wezwany o jego podpisanie w terminie 7 dni. Uzasadniał nadto organ, że nie można zgodzić się ze skarżącym, iż o wadliwości wniesionego odwołania dowiedział się dopiero z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 marca 2017 r. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się skarżący. Wywiódł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zobowiązania organu do przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Starosty Strzeleckiego nr [...] poprzez jego podpisanie, zbadania przewlekłości postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił podjęte czynności związane z wniesieniem odwołania. Wskazał, że jego zdaniem, organ wzywając go 16 czerwca 2016 r. do uzupełnienia braków wniesionego odwołania winien pouczyć stronę o obostrzeniach wynikających z art. 63 § 3a K.p.a., ale tego nie uczynił. Zarzucił, że brak takiej informacji o jego prawach narusza art. 9 K.p.a. Dodał również, że jego odpowiedź udzielona na wezwanie organu spełniała warunki, o których mowa w art. 63 § 2 K.p.a. Zauważył, że i ta odpowiedź przesłana ePUP-em nie spełnia warunków formalnych. Stąd też i w tym przypadku organ zauważając błędy formalne, winien wezwać go ponownie do uzupełnienia tego braku formalnego. Dodał, że nie może ponosić konsekwencji niepełnych pouczeń, które zostały mu udzielone, jak i braku znajomości prawa w tym zakresie. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że dopiero przy wniosku o przywrócenie terminu skarżący uzupełnił odwołanie o brakujący podpis, o który wezwany był pismem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwana P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji (postanowienia) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może zaskarżone, jak w przedmiotowej sprawie postanowienie uchylić lub stwierdzić jego nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ono prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zapadłego postanowienia wykazała, że odpowiada ono prawu, pomimo, że w ocenie skarżącego narusza przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 63 § 3a K.p.a. i art. 9 K.p.a., a w konsekwencji art. 58 § 1 K.p.a., poprzez niepoinformowanie przez organ w sposób pełny o obowiązku uzupełnienia braku formalnego wniesionego drogą elektroniczną odwołania o podpis, co spowodowało uchybienie terminu i winno być podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem oceny jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 maja 2017 r., którym odmówiono skarżącemu przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania. Przypomnieć należy w tym miejscu, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała właściwe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania i skarżący w przewidziany terminie wniósł drogą elektroniczną odwołanie. Poza sporem jest również, że nie zastało ono opatrzone podpisem elektronicznym, ani też podpisem własnoręcznym, pomimo skierowanego w tym zakresie w dniu 16 czerwca 2016 r. wezwania organu. Organ odwoławczy pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania, dokonując nawet tzw. wytłuszczenia zobowiązania, tj. podpisania odwołania. Okoliczność, że organ nie przytoczył w przedmiotowym wezwaniu brzmienia przepisu art. 63 § 3a K.p.a., a jedynie art. 63 § 2 K.p.a. nie rzutuje na ocenę zasadności i prawidłowości dokonanego wezwania do usunięcia braków. Przepis art. 63 § 3a K.p.a. statuuje bowiem dopuszczalności takiej (elektronicznej) formy złożenia odwołania. Skoro skarżący złożył odwołanie w formie elektronicznej, a organ wezwał go o podpisanie wniesionego pisma, zatem konsekwencją takiego wezwania winno być nadesłanie przez stronę należycie dbającą o swoje interesy, odwołania, które opatrzone było podpisem w zależności od woli wnoszącego odwołanie - bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (skoro organ nie zakwestionował takiego sposobu wniesienia pisma) lub własnoręcznym podpisem. Sądowi z urzędu wiadomym jest, co wynika nota bene z akt sprawy, że skarżący komunikuje się z organami w zasadzie jedynie drogą elektroniczną i tą drogą też wniesiona została odpowiedź na ww. wezwanie organu. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie nie odniósł się w ogóle do żądania podpisania odwołania, stwierdzając jedynie, że wniesione odwołanie spełnia warunki z art. 63 § 2 K.p.a. Do przedmiotowej odpowiedzi dołączone zostało ponownie odwołanie, które nadal nie zostało popisane. Skarżący podnosi, że brak informacji o treści przepisu art. 63 § 3a K.p.a. stanowi podstawę do przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie. Przystępując do oceny zaistnienia bądź nie przesłanek umożliwiających przywrócenie skarżącemu terminu do uzupełnienia braków wniesionego odwołania zauważyć należy, iż należy, iż art. 9 K.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednakże z ciążącego na organach obowiązku informowana strony nie sposób wyprowadzić zobowiązania do kompleksowego informowania jej o wszelkich przepisach procesowych, prawach i aspektach podejmowanych przez nią czynności. Organ odwoławczy dostrzegając wadliwości odwołania skarżącego, wezwał go do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, dążąc w ten sposób do zapobieżenia negatywnym skutkom w postaci braku podpisu (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 770/16 – http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W ramach obowiązku pouczania i ochrony strony przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa nie mieści się udzielania jej wszelkich informacji prawnych, oraz przytaczanie brzmienia przepisów prawnych. Tym samym, skoro skarżący wezwany został do uzupełnienia braku wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie winien ten brak uzupełnić, niezależnie od tego czy organ przytoczył pełne brzmienie przywołanego artykułu. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej jako K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 tegoż artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle, przytoczonego przepisu warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, oraz uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Warunkiem sine qua non skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jest brak winy w jego uchybieniu. Brak winy po stronie podmiotu dokonującego określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Ustawodawca wprowadzając - jako konieczną przesłankę przywrócenia terminu - brak winy strony w niedokonaniu czynności w terminie, nie wskazał w art. 58 § 1 K.p.a. kryteriów, według których należy oceniać zachowanie się strony. Daje to organom możliwość uwzględnienia różnorodnych realiów życia. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (tak np. SN w postanowieniu z 14 stycznia 1972 r., II CRN 448/71, OSPiKA 1972, z. 7-8, poz. 144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać, zatem pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie SN z 1998.10.06., II CKN 8/98; LEX nr 50679). Dokonując w tym aspekcie kontroli zaskarżonego postanowienia oraz analizując okoliczności wskazane przez skarżącego, które uzasadniają przywrócenie terminu do uzupełnienia braku podpisu na wniesionym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić należało, iż zasadnie organ uznał, że uchybienie temu terminowi nastąpiło z winy skarżącego. Skarżący bowiem, co wynika z treści jego wniosku i skargi upatruje przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu do uzupełnienia braku odwołania w okoliczności wynikającej z niepełnego pouczenia o sposobie uzupełnienia tego braku. W związku z argumentacją skarżącego skonstatować przyjdzie, że strona ma uprawdopodobnić brak swej winy w dokonaniu czynności w terminie, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie, aż do momentu wystąpienia z wnioskiem (por. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 200). Uprawdopodobnienie jest czynnością procesową stwarzającą w świadomości organu orzekającego większy lub mniejszy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Z przytoczonych przez skarżącego okoliczności uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku odwołania organy nie mogły nabrać przekonania, iż istniały okoliczności niezależne od skarżącego, które uniemożliwiały mu złożenie w terminie odwołania. Co więcej ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy (por. wyrok NSA 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1397/05 - LEX nr 315129). Taka ocena dokonana została przez organ w niniejszej sprawie. Podkreślić należy ponownie, iż skarżący został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni oraz poinformowany o konsekwencjach nieuzupełnienia tego braku. Skarżący odpowiedział na to wezwanie z dnia 16 czerwca 2016 r. wysłane drogą elektroniczną, kwestionując zobowiązanie w tym zakresie i twierdząc, że odwołanie spełnia wymogi formalne z art. 63 § 2 K.p.a. Odpowiedź skarżącego wpłynęła tego samego dnia również drogą elektroniczną i tylko to pismo zwierało podpis elektroniczny. Skarżący nie odniósł się w ogóle do wezwania organu w zakresie braku podpisu na odwołaniu, pomimo że zostało ono, na co wskazywano powyżej, wręcz w tekście "wytłuszczone". Z doręczonego skutecznie przez organ ww. wezwania jednoznacznie wynikało, że skarżący winien uzupełnić brak wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie. W tej sytuacji podnoszenie przez skarżącego, że nie posiadał wiedzy co do obowiązku podpisania odwołania i istnienia możliwości jego podpisania drogą elektroniczną, a to wobec niepoinformowania go o treści art. 63 § 3a K.p.a., nie może stanowić podstawy do przyjęcia braku zawinienia w uchybieniu terminowi. Ponownie Sąd podkreśla, że jest mu wiadomym z urzędu, że skarżący komunikuje się z organami i Sądem w zasadzie wyłącznie drogę elektroniczną. Powyższe wynika również z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Skoro skarżący nie uzupełnił braku odwołania w zakreślonym mu terminie, a Sąd w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 410/16 (s.3 uzasadnienia) nie stwierdził, aby wezwanie organu do uzupełnienia braków było wadliwe, to skarżący nie wykazał, że dochował należytej staranności i dbałości w prowadzeniu swoich spraw. We wniosku o przywrócenie terminu, ani też w skardze nie przywołał bowiem skarżący żadnych obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby mu uzupełnienie braku wniesionego odwołania w terminie, a mianowicie obłożną chorobę, pozostawanie w miejscowości pozbawionej komunikacji, czy też powódź lub inną katastrofę. Obiektywny miernik staranności człowieka przejawiającego dbałość o własne interesy i życiowo ważne sprawy wymagał, aby skarżący po otrzymaniu wezwania organu, bez względu na stan innych spraw osobistych i życiowych, po zapoznaniu się z jej treścią, pouczeniem oraz terminami do uzupełnienia braku odwołania winien przesłać podpisany egzemplarz odwołania, a nie twierdzić, że nie zawiera ono braków, których mowa art. 63 § 2 K.p.a. Przypomnienia wymaga, że skarżący przy odpowiedzi przesłał ponownie niepodpisane odwołanie podpisując wyłącznie odpowiedź. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy bowiem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Tymczasem, z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do uzupełnienia braku w dokonanej czynności procesowej nastąpiło z winy strony. Ustalone, więc przez organ okoliczności przemawiają za przyjęciem, że zachowanie strony, nosi znamiona winy, a co najmniej niedbalstwa. Ustalenie winy - w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący nie wskazuje żadnych okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu. Powoływanie się zaś na nieznajomość prawa, czy też nieprzytoczenie wszystkich paragrafów art. 63 K.p.a. w piśmie, które jednoznacznie i jasno wzywało do podpisania odwołania nie stanowi podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniesionego odwołania. W świetle powyższego skonstatować należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Mając, zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.