II SA/Op 312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. W., zwaną dalej również skarżącą, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Aktem notarialnym z dnia 23 lipca 1996 r. (Repertorium A nr [...]) Z. J. - tytułem wkładu niepieniężnego - przeniósł na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również Spółką) prawo użytkowania wieczystego działki nr a k.m. [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w [...] oraz własność znajdujących się na niej budynków. Na podstawie umowy najmu z dnia 9 września 1996 r. Spółka wynajęła część posiadanych pomieszczeń "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również inwestorem) w celu prowadzenia handlu detalicznego. Umową zostały objęte powierzchnie pomieszczeń na parterze - 774,4 m² oraz na podwórzu powierzchnie składowe, załadowcze i wyładowcze w obrębie działki, jak również 40 miejsc parkingowych, wraz z drogami dojazdowymi. W dniu 28 października 1996 r. (data wpływu do organu) "B" Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Rejonowego w [...] zgłoszenie zamiaru wykonania remontu byłej hali produkcyjnej na działce nr b przy ul. [...], pod kątem projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że osobnym wnioskiem wraz wymaganymi dokumentami wystąpi w celu uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponadto wskazał, że zakres prac obejmuje częściowe wyburzenie ścianek działowych w pomieszczeniach sanitariatów, wydzielenie ściankami działowymi nowych pomieszczeń w dawnym pomieszczeniu socjalnym, wydzielenie z części magazynowej dodatkowego pomieszczenia, wykonanie nowych nawierzchni i posadzek w pomieszczeniach, opłytkowanie pomieszczeń sanitariatów oraz malowanie wewnętrzne obiektu. Pismem z dnia 31 października 1996 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Rejonowego w [...] o wyjaśnienie, na podstawie jakiej decyzji prowadzone są prace w budynku stanowiącym siedzibę Spółki, a bezpośrednio sąsiadującym z jej nieruchomością. Wskazała, że prace (zabudowa otworów okiennych) wykonywane są w granicy stanowiącej ścianę jej nieruchomości. W piśmie z dnia 6 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na wniosek "B" Sp. z o.o., wyraził zgodę na rozpoczęcie remontu od 6 listopada 1996 r., w zakresie zgodnym ze zgłoszeniem Decyzją z dnia 6 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na wniosek "B" Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zamurowaniu istniejących otworów okiennych, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] nr [...] - działka nr a w [...]. Pismem z dnia 8 listopada 1996 r. organ poinformował skarżącą, że prace remontowe prowadzone są na podstawie zgłoszenia. Natomiast wykonywanie zgłoszonych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Kolejnym pismem z dnia 12 listopada 1996 r., skierowanym do organu, skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzonych na działce nr a prac budowlanych, stanowiących - jej zdaniem - samowolę budowlaną. Jednocześnie podniosła, że zamurowane zostały otwory okienne od zewnątrz oraz część dachu w budynku stanowiącym jej własność. Decyzją z dnia 15 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę w zakresie zmiany elewacji budynku - zamurowania istniejących okien. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 1996 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowalnych polegających na wykonaniu ściany poprzecznej - południowej w hali, ociepleniu ścian budynku i dachu obiektu oraz wykonaniu nowego przedsionka i wejścia. Organ stwierdził, że zakres robót budowlanych wykracza poza zakres prac określonych zgłoszeniem z dnia 28 października 1996 r. Na skutek rozpoznania odwołania G. W., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 1996 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 16 czerwca 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał "B" Sp. z o.o. - w celu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu - przedłożenie w terminie 3 miesięcy określonej dokumentacji. Po rozpoznaniu odwołania G. W., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 września 1997 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 1997 r. Wyrokiem z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 201/97, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę "B" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 stycznia 1997 r. W wyniku rozpoznania skargi G. W., wyrokiem z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1591/97, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 września 1997 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 1997 r. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku (dalej w skrócie: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu spawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków produkcyjno-handlowych branży dziewiarskiej na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej, nakazał firmie "B" Sp. z o.o. - w terminie do 31 grudnia 2000 r. - przedłożyć: inwentaryzację istniejących budynków wraz z opisem wykonanych robót budowlanych w celu przystosowania obiektu do obecnej funkcji oraz ocenę stanu technicznego wykonanych robót i ich wpływu na stan techniczny istniejących budynków w zabudowie zwartej. Organ stwierdził, że inwestor przekroczył zakres robót budowlanych, na które otrzymał zgodę. Ponadto, pomimo wstrzymania robót budowlanych, inwestor ukończył roboty budowlane i przystąpił do użytkowania obiektu od 8 kwietnia 1997 r. Po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) decyzją z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi G. W., Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1549/2000, uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2000 r. i 4 kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu uległ zmianie stan faktyczny, ponieważ samowola została już dokonana. Sąd stwierdził, że organy nałożyły na inwestora obowiązki przedłożenia określonych dokumentów, co zmierzało do tzw. "legalizacji" samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, bez wyjaśnienia, czy w świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego doszło do zmiany sposobu użytkowania, w tym czy podjęto roboty budowlane wymagające stosownego pozwolenia na budowę. Sąd wywiódł, że w przypadku ustalenia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego brak jest podstaw do legalizacji, ponieważ aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają instytucji legalizacji samowoli budowlanej, w przeciwieństwie do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy B w [...] przy ul. [...], działka nr a, decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...], PINB nakazał "B" Sp. z o.o. przedłożyć w terminie 2 miesięcy następujące dokumenty: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną istniejących budynków wraz z opisem wykonanych samowolnie robót budowlanych; ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i ich ewentualny wpływ na stan techniczny budynków sąsiednich oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pismem z dnia 7 lipca 2004 r. G. W. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r. Decyzją z dnia 21 lipca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, PINB udzielił "B" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r., nr [...], PINB nie uznał G. W. za stronę postępowania w sprawie wykonania robót budowalnych przy adaptacji istniejącego budynku na pawilon handlowy B w [...] przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., decyzją z dnia 13 października 2004 r., nr [...], OWINB uchylił decyzję z dnia 20 sierpnia 2004 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącej należało rozpoznać w trybie wznowienia postępowania. Decyzją z dnia 4 listopada 2004 r., nr [...], PINB - na podstawie art.149 § 3 oraz art. 104 K.p.a. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy "B" w [...], przy ul. [...], dz. nr a, k.m. [...]. Organ stwierdził, że skarżąca nie była stroną ww. postępowania, a zatem nie przysługuje jej prawo wnioskowania o jego wznowienie. Po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji, WINB decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 90/05, uchylił decyzje organów obu instancji, tj. z dnia 30 grudnia 2004 r. i 4 listopada 2004 r. Sąd stwierdził, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący żądanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym żądanie o wznowienie postępowania, które powinno być ograniczone do oceny przesłanek formalnych. Po wznowieniu postępowania na wniosek G. W., PINB decyzją z dnia 30 lipca 2007 r., nr [...], odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2004 r., wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 3 października 2007 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję z dnia 30 lipca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca będąca właścicielem sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku "B" posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Stwierdził też, że skoro skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r., to wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a organ pierwszej instancji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien uchylić dotychczasową decyzję i orzec o istocie sprawy. Kolejną decyzją - z dnia 3 stycznia 2008 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej "B" w [...], przy ul. [...]. Na skutek odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 4 marca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż odwołująca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r. i nie brała udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. Organ ponownie podniósł, że skoro wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. - powinien uchylić dotychczasową decyzję i orzec o istocie sprawy. Tym samym wydana przez organ pierwszej instancji decyzja umarzająca postępowanie jest niezgodna z art. 151 K.p.a., który to przepis określa formę zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania. Organ uznał, że zaistniały również inne przesłanki wskazujące na konieczność uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. W tym zakresie wywiódł, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest podstawą do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji. Na podstawie tego przepisu można nakazać jedynie wykonanie czynności faktycznych, jakimi są określone roboty budowlane. Natomiast sam fakt przedłożenia dokumentacji nie może stanowić o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 157/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę "B" Sp. z o.o. na decyzję OWINB z dnia 4 marca 2008 r. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 3 grudnia 2009 r. Decyzją z dnia 6 września 2010 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., znak [...], nakazującej "B" Sp. z o.o. przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowalnej, oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dotyczącej pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez C Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] (poprzednio "B" Sp. z o.o.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 września 2010 r. We wniosku z dnia 11 maja 2011 r. G. W. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Decyzją z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r., znak [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., decyzją z dnia 21 września 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję OWINB z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r. Po rozpoznaniu skargi G. W., wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2011 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie kluczborskim z dnia 21 lipca 2004 r., iż decyzja ta mogła zostać wydana z pominięciem obowiązkowej kontroli budowy przez organ właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 59 w zw. z art 59b ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1756/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A Spółki z o.o. w [...] od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. Sąd uznał, że postępowanie przeprowadzone w sprawie bez zachowania procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a więc bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, jest prawnie wadliwe, zaś podjęte w takim przypadku pozytywne rozstrzygnięcie udzielające pozwolenia na użytkowanie obarczone jest wadą prawną, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję OWINB z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...]. Pismami z dnia 14 lipca 2014 r. D S.A., jako najemca pawilonu handlowego [...] w [...] przy ul. [...], wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendy Powiatowej Straży Pożarnej o zajęcie stanowiska w sprawie uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej w [...] przy ul. [...]. Natomiast pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Spółka zwróciła się do PINB o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku D S.A. z przyczyn podmiotowych. Organ uznał, że Spółka nie jest ani inwestorem, ani właścicielem obiektu budowalnego, w którym zostały wykonane samowolne roboty budowlane objęte procedurą legalizacyjną. Dlatego też Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Ponadto organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie byłaby przedwczesna z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji odnoszącej się do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ wywiódł, że zawarta przez Spółkę umowa najmu nieruchomości nie powoduje żadnego skutku o charakterze materialno-prawnym, który zgodnie z art. 28 K.p.a. mógłby stanowić podstawę interesu prawnego. Z kolei decyzją z dnia 1 września 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku G. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., którą nakazano "B" Sp. z o.o. przedłożenie określonej dokumentacji. Organ stwierdził, że decyzja z dnia 29 kwietnia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem przestał istnieć przedmiot wznowionego postępowania w aspekcie materialnym. Pismem z dnia 26 września 2014 r. PINB zawiadomił strony postępowania, w tym m.in. G. W., o prowadzonym postępowaniu w sprawie przebudowy w 1996 r. istniejących budynków handlowo-produkcyjnych na pawilon handlowy przy ul. [...] w [...], działka nr a, stanowiących własność A Sp. z o.o. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2014 r. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. historii zmian odnośnie do obiektów budowlanych objętych kontrolą oraz po przesłuchaniu świadków i stron – G. W. i A. F., decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], PINB odstąpił od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwana dalej Prawem budowlanym) w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, podając, że czynności z zakresu nadzoru budowlanego podjęte zostały na skutek skarg i interwencji G. W., kwestionującej legalność robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...]. Na podstawie oględzin przeprowadzonych 13 listopada 1996 r. i późniejszych czynności dowodowych (oględziny z 5 grudnia 1996 r., 6 marca 2000 r., 23 marca 2004 r., 16 lipca 2007 r., 27 kwietnia 2010 r.; ocena zeznań świadków i analiza inwentaryzacji budowlanej oraz oceny stanu technicznego budynku), organ ustalił, że w wynajmowanych budynkach inwestor "B" Sp. z o.o. w [...] w listopadzie 1996 r. rozpoczęła roboty budowlane mające na celu dostosowanie obiektów do potrzeb działalności handlowej. Pod koniec 1996 r. wykonane zostały wszystkie roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z 28 października 1996 r. oraz roboty budowlane związane ze zmianą elewacji budynku zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 listopada 1996 r. Ponadto przeprowadzono roboty budowlane nieprzewidziane w zgłoszeniu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, które objęły wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej, docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że prace związane ze zmianą elewacji budynku rozpoczęte zostały bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w postępowaniu odwoławczym uchylono decyzję z dnia 15 listopada 1996 r. udzielającą pozwolenia na budowę. PINB ustalił też, że pomimo trwających postępowań administracyjnych inwestor zakończył wszystkie zamierzone roboty budowlane i od 8 kwietnia 1997 r. przystąpił do użytkowania budynków przebudowanych na spożywczo-przemysłowy pawilon handlowy. W obiekcie tym początkowo mieścił się sklep B, który później został przekształcony w sklep [...]. W budynku położonym na działkach b i c, należącym do G. W., funkcjonował sklep [...], który został zlikwidowany po uruchomieniu takiego sklepu w pawilonie handlowym na sąsiedniej działce nr a. W budynku G. W. obecnie prowadzony jest sklep [...]. Organ podał, że inwestorem dokonanej w 1996 r. przebudowy budynków położonych na działce nr a była Spółka B (ówczesny najemca budynków), która uchwałą wspólników z dnia 30 kwietnia 2009 r. została przekształcona w "C Sp. z o.o." Spółka komandytowo-akcyjna. Spółka ta znajduje się w stanie upadłości likwidacyjnej i jest reprezentowana przez syndyka upadłości. Zdaniem organu, wskazana Spółka nie posiada już żadnego tytułu prawnego do dysponowania budynkami na działce nr a, ani nie posiada żadnego faktycznego władztwa względem zlokalizowanych na tej działce budynków. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym: protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2007 r. oraz 27 kwietnia 2010 r., inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznego mgr inż. A. R., ekspertyzy technicznej z czerwca 2004 r. autorstwa mgr inż. M. O., opinii technicznej z czerwca 2014 r. autorstwa dr inż. G. B. i inż. M. M., organ uznał, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Wykonany w 1996 r. zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie wpływa ujemnie na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę zwartą. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Również sporna ściana nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią oraz zachodnią budynku. Natomiast oględziny wizualne nie potwierdziły występowania na niej rys czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego należącego do G. W. jest oddzielona pustką powietrzną (brak połączenia). Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku G. W. nie stwierdzono również żadnych spękań i uszkodzeń, zaś na ścianie sąsiadującej z przebudowanym budynkiem brak jest zawilgoceń. Stropodach stalowo-żelbetowy nad przyziemiem może bezpiecznie pełnić swoją funkcję, a docieplenie i podwieszenie elementów wentylacji nie ma wpływu na jego pracę. Instalacje elektryczna i grzewcza zostały wykonane prawidłowo i nadają się do użytkowania. Wszystkie wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Przedmiotowy pawilon handlowy w marcu 2003 r. został dopuszczony do użytkowania bez uwag ze strony Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Czynności odbiorowe zostały przeprowadzone na podstawie dokumentacji projektowej uzgodnionej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacją i organ PSP nie wniósł zastrzeżeń co do odporności ogniowej i stopnia rozprzestrzeniania ognia przez elementy konstrukcyjne budynku. Również w dalszym postępowaniu Komendant Powiatowy PSP w [...] postanowił nie wnosić zastrzeżeń w zakresie użytkowania spornego pawilonu handlowego. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - na podstawie przeprowadzonej kontroli i przedstawionej przez inwestora dokumentacji - wyraził zgodę na dopuszczenie pawilonu handlowego do użytku. Organ pierwszej instancji nie zakwestionował zgodności pawilonu z wymaganiami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustanowionym uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 września 2008 r., Nr XXVII/348/08, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczborka oraz wsi Ligota, Ligota Górna i Ligota Zamecka w zakresie Kluczborka - części północnej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2008 r. Nr 89, poz. 2094). Organ pierwszej instancji odnotował też fakt zgłaszania przez G. W. wielu zarzutów, które jednak - jak uznał - nie zasługiwały na uwzględnienie. Podał, że po wydaniu decyzji z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...], nadal prowadził postępowanie wyjaśniające, słuchając kilku świadków oraz strony na okoliczność charakteru i zakresu robót budowlanych. W tym zakresie wywodził, że roboty budowlane wykonane w 1996 r. w celu przekształcenia budynków w pawilon handlowy stanowiły przebudowę obiektów budowlanych. Postawienie nowych ścianek działowych, docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej oraz zamurowanie okien i otworu komunikacyjnego, a także wykonanie dwóch nowych wejść do budynku - spełnia bowiem kryteria definicji ustawowej przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W ramach prowadzonego postępowania możliwe było ujęcie też wiaty na wózki jako urządzenia budowlanego związanego z pawilonem handlowym. Pozostałe prace, czyli malowanie, kafelkowanie, aranżacja wnętrz, nie pozostają natomiast w sferze zainteresowania PINB, ponieważ nie wymagały dokonania zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Ponadto doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że według ostatniego legalnego sposobu użytkowania, budynek usytuowany równolegle do ul. [...] był halą produkcyjną, w której do końca lat osiemdziesiątych E w [...] wytwarzała części do przyczep samochodowych. Po zaprzestaniu tej produkcji, budynek został oddany najemcy, który prowadził w nim hurtownię spożywczą. W lutym 1992 r., kiedy to budynki położone na działce nr a nabył Z. J. - wspólnik A Sp. z o.o. w [...], we wskazanym wyżej budynku Spółka podjęła działalność polegającą na produkcji rajstop i skarpet, a w pomieszczeniach budynku usytuowanego prostopadle do ulicy, które obecnie stanowią magazyn i zaplecze socjalne pawilonu handlowego, wykonała sanitariaty. Zmieniły się zatem warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, choćby w zakresie warunków sanitarnych w związku z przechowywaniem i sprzedażą żywności, a także w zakresie warunków pracy, poprzez całkowitą zmianę charakteru wykonywanej pracy. W dacie przebudowy (1996 r.) uzyskanie pozwolenia właściwego organu było wymagane zarówno dla przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, o czym orzekano w jednej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor dokonał zgłoszenia części robót budowlanych związanych z realizowaną przebudową (28 październik 1996 r.), a Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wyraził pisemną zgodę na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych od dnia 6 listopada 1996 r. Pismo to nosi cechy decyzji administracyjnej, zatem roboty budowlane określone w piśmie z dnia 6 listopada 1996 r. wykonano legalnie. Na realizację innych prac, nieobjętych ww. zgłoszeniem, inwestor uzyskał decyzję z 15 listopada 1996 r., która jednak została uchylona, a mimo to inwestor wykonał prace. W tej sytuacji organ stwierdził, że postawienie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku G. W., docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej - nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto inwestor nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektów. Określając tryb likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej, organ uznał, że w sprawie przebudowy obiektów budowlanych na pawilon handlowy należy zastosować tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego zarówno co do robót budowlanych, jak i do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, dokonanej w ramach tej przebudowy. W tym ostatnim zakresie wskazał na przepis intertemporalny, tj. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888), stanowiący, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego przyjął, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w wersji sprzed wejścia w życie noweli, przewidujący, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. PINB wywodził, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu zgodności z przepisami i jakości wykonywanych robót, a w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi. Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalono, że przebudowa została zrealizowana w sposób prawidłowy pod względem technicznym, a w związku z jej wykonaniem nie występuje żaden negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie oraz znajdujące się tam obiekty. Zatem, skoro nie stwierdzono konieczności wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem, to należało wydać decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, co stanowi orzeczenie co do istoty sprawy. W ocenie organu, brak podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie uprawnia do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Organ wyjaśnił również, że z postępowania dotyczącego spornej przebudowy wyłączył inwestora - "C" Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w stanie upadłości likwidacyjnej (wcześniej "B"), ponieważ obecnie podmiot nie ma nic wspólnego pod względem formalnym i faktycznym z przebudowanymi przez siebie 18 lat temu budynkami i przez to nie mógł stać się adresatem decyzji likwidującej samowolną przebudowę. Poza tym organ odniósł się do licznych zarzutów G. W. i uznał je za bezpodstawne. W tym zakresie argumentował m.in., że od początku postępowania wszystkie prowadzone czynności dowodowe, pozyskiwane w toku postępowania opracowania ekspertów, a także uzgodnienia i stanowiska innych organów dotyczyły całego pawilonu handlowego składającego się z hali sprzedaży wraz ze znajdującymi się w budynku sąsiednim (przylegającym) magazynem i pomieszczeniami socjalnymi. Dlatego też w pismach z dnia 25 września 2014 r. PINB skorygował określenie przedmiotu postępowania wskazując, że postępowanie prowadzone jest "w sprawie przebudowy w 1996 r. istniejących budynków na działce nr a k.m. [...], stanowiących własność A na pawilon handlowy. Zmiana polegająca na określeniu, że postępowanie dotyczy "budynku", a nie "budynków", wynika z tej prostej przyczyny, że pawilon handlowy (obecnie [...]) jest jeden, ale powstał w dwóch budynkach. W tych okolicznościach, zdaniem organu, korekta nazwy przedmiotu postępowania, jako zabieg niemający wpływu na rzeczywisty zakres prowadzonego postępowania, była w pełni dopuszczalna. W ocenie PINB, podnoszona przez G. W. kwestia naruszenia jej własności nie podlega ocenie w postępowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast zebrany materiał dowodowy nie potwierdził stanowiska skarżącej, że przebudowany budynek hali sprzedaży stanowił przed 1991 r. wiatę, która została samowolnie przebudowana. Brak jest również dowodów wskazujących, że pawilon handlowy w sposób ujemny oddziałuje na budynek należący do skarżącej. W odwołaniu od powyższej decyzji G. W. zarzuciła, że PINB rażąco naruszył przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art.: 6, 7, 8, 10, 12, 35, 61, 75, 77, 85, 107 i 156 oraz przepisy Konstytucji RP dotyczące ochrony prawa własności i równości wobec prawa. Skarżąca podniosła, że organ był związany wyrokami sądów administracyjnych, jakie zapadły w sprawie. Jak wynika z decyzji organu odwoławczego z dnia 27 października 2003 r., postępowanie dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania legalnie wybudowanego budynku, jednak taki budynek nie istnieje. Zdaniem skarżącej, formalnie nie wszczęto postępowania w sprawie hali produkcyjnej i magazynu. Jeszcze przed 1996 r. miały miejsce samowole budowlane, ponieważ nielegalnie rozbudowano i przebudowano wiatę (tzw. halę spawalni), z naruszeniem m.in. norm techniczno-budowlanych, w tym przepisów przeciwpożarowych. Kolejna samowola budowlana dotyczyła przebudowy obiektów i przyłączy w 1992 r. na zakład produkcyjny branży dziewiarskiej, niezgodnie z zapisami planu miejscowego. Wedle skarżącej, umowa najmu z 1996 r. obiektów jest nieważna, bo została podpisana przez osobę nieuprawnioną i dopiero później dopisano do niej 40 miejsc postojowych wraz z drogami dojazdowymi. Z kolei zawiadomienie o remoncie z dnia 28 października 1996 r. nie dotyczyło zamierzenia przeprowadzenia robót budowlanych, tylko faktycznego ich prowadzenia, zatem takie zgłoszenie było prawnie nieskuteczne. Dalej, odwołująca wskazała na szereg nieprawidłowości związanych z tym postępowaniem, co potwierdziło m.in. SKO w Opolu. Akcentowała też pomijanie jej jako strony w kolejnych etapach postępowania, a także bezprawne rozpoczęcie działalności handlowej i niewykonywanie przez "B" Sp. z o.o. poszczególnych decyzji. Zdaniem skarżącej, działania pełnomocnika Spółki doprowadziły do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], co umożliwiło legalizację samowoli. Ponadto skarżąca podniosła, że sporne roboty ingerują w jej własność, a w obiekcie przylegającym do jej budynku nie ma ściany oddzielenia ogniowego. Skarżąca wyjaśniła, że PINB nie wykonuje zaleceń organu odwoławczego, zaś materiały dowodowe znikają z akt sprawy i od 1999 r. nie przeprowadzano szczegółowych oględzin. Organ nie uwzględnia też wykonanych przez skarżącą napraw, błędnie uznając, że nie ma w jej budynku uszkodzeń. Organ nie zauważa również takich okoliczności jak zalewanie budynku, co dokumentują zdjęcia, oraz uchyla się od zbadania obciążeń śniegiem konstrukcji dachu. W konsekwencji tych wszystkich uchybień i rażącego naruszenia zasad współżycia społecznego zaskarżona decyzja - zdaniem skarżącej - nie może pozostać w obiegu prawnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "K.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290), dalej "Prawo budowlane". W uzasadnieniu decyzji organ, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, podzielił stanowisko PINB w zakresie przyjętej kwalifikacji prawnej. Zdaniem organu, roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone do kwietnia 1997 r., a postępowanie w trybie nadzoru budowlanego zostało wszczęte w 1996 r., dlatego należało zastosować art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93 poz. 888). Słuszne jest również zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. Na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., przebudowa została zaliczona do robót budowlanych innych niż budowa, w konsekwencji samowolna przebudowa podlega rozpatrzeniu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 163 poz. 1364), wprowadzającej m.in. definicję przebudowy, przesądzono, że do spraw wszczętych i niezakończonych zastosowanie mają przepisy nowej ustawy. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor przystosował obiekty pełniące wcześniej funkcję hali przemysłowych i hurtowni spożywczej do pełnienia funkcji pawilonu handlowego wraz z przeznaczeniem części pomieszczeń na funkcje magazynowe i socjalne. Zarówno zakres wykonanych robót budowlanych, jak i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia właściwego organu, w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Zdaniem OWINB, w przypadku wykonania samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasadne jest prowadzenie jednego postępowania w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestycja - pomimo braku wymaganego pozwolenia - jest zgodna z przepisami, nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. W takiej sytuacji prawidłową formą rozstrzygnięcia jest odstąpienie od nałożenia na właściciela obiektów obowiązków. Odnosząc się do zarzutów odwołania, OWINB wywodził, że organ pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że w toku postępowania w tej sprawie, prowadzonej przez różne organy od 1996 r., dochodziło do zmiany określenia przedmiotu postępowania. Wcześniejsza kwalifikacja prawna nie była adekwatna do rzeczywistego zakresu postępowania obejmującego wszystkie roboty budowlane wykonane w 1996 r. w celu dostosowania pomieszczeń do funkcji pawilonu handlowego z zapleczem socjalnym i magazynowym. Natomiast dokonywane w toku postępowania czynności dowodowe oraz zebrany materiał dowodowy dotyczył całości robót przy inwestycji rozumianej jako pawilon handlowy składający się z hali sprzedaży oraz części socjalnej i magazynowej w budynku przyległym. Z uwagi na fakt, że pawilon budowlany jest jeden, ale faktycznie powstał w dwóch budynkach, należało zmienić przedmiot postępowania, by w pełni odzwierciedlał stwierdzony stan faktyczny. W okolicznościach sprawy roboty budowlane wykonane w obu odrębnych konstrukcyjnie, przyległych obiektach, w zbliżonym okresie czasu, doprowadziły do powstania pewnej funkcjonalnej całości - pawilonu handlowego, a to uzasadniało objęcie całości robót budowlanych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności takiego działania było wcześniejsze zawiadomienie stron i zapewnienie im możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii zgodnie z art. 10 K.p.a., co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 listopada 1996 r. nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz stanowi zawiadomienie wnioskodawcy o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót budowlanych. Jednakże odmienna ocena w tym zakresie nie ma wpływu na ustalenie, że roboty określone w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. zostały wykonane legalnie z uwagi na brak sprzeciwu uprawnionego organu. Podzielił natomiast OWINB stanowisko, wedle którego zgromadzone dowody wskazują na poprawne wykonanie robót budowlanych i możliwość użytkowania pawilonu handlowego. W aktach postępowania znajdują się rozstrzygnięcia kompetentnych organów, tj. Komendanta Powiatowego PSP w [...] i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przesądzające o dopuszczalności obecnego sposobu użytkowania budynku ze względu na spełnienie wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych dnia 16 lipca 2007 r. i dnia 27 kwietnia 2010 r. stwierdzono, że ściana poprzeczna wykonana w budynku hali od strony południowej jest w dobrym stanie technicznym, jest sucha, bez ubytków tynku czy spękań. Od ściany budynku należącego do skarżącej ściana jest oddzielona pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. W sąsiednim budynku nie stwierdzono zawilgoceń czy uszkodzeń. Brak jest też innych dowodów wskazujących na ujemne oddziaływanie przebudowanego budynku na budynek skarżącej. Zarówno czynności dowodowe przeprowadzone przez inspektorów PINB, jak i opinia techniczna zostały wykonane przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zatem organ odwoławczy uznał powyższe dowody za wiarygodne i odzwierciedlające istniejący stan faktyczny. Następnie OWINB wyjaśnił, że dla oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miarodajny jest plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania, a więc plan zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 września 2008 r., Nr XXVII/348/08, który na przedmiotowym terenie przewiduje funkcję usługową. Organ uznał nadto, że decyzja - wobec braku możliwości skierowania jej do inwestora, który obecnie nie dysponuje władztwem faktycznym nad nieruchomością - prawidłowo została skierowana do A Sp. z o.o., będącej właścicielem obiektów wchodzących w skład pawilonu handlowego. Zdaniem organu, oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z art. 52 Prawa budowlanego, należy zwrócić uwagę, że roboty budowlane i zmiana sposobu użytkowania nastąpiły za zgodą właściciela obiektu. Następca prawny inwestora znajduje się obecnie w stanie upadłości likwidacyjnej, co oznacza, że w przypadku wydania nakazu, a następnie zakończenia postępowania likwidacyjnego staje się niewykonalna. Odnośnie do podnoszonego w odwołaniu zawilgocenia ścian, OWINB stwierdził, że przedstawione zdjęcia z 2012 r. w żaden sposób nie wskazują, czy stan uwidoczniony na zdjęciach jest skutkiem nieodpowiedniego stanu technicznego pokrycia dachowego, czy też negatywnego oddziaływania sąsiedniego budynku. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności nie mogły być uwzględnione, ponieważ teoretycznie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie, będące jego przedmiotem obiekty zostały przebudowane lub "rozbudowane na budynki". Na podstawie przywołanej przez skarżącą opinii M. T. co do urzędowej wartości obiektów budowlanych z 1990 r. oraz na podstawie opisu technicznego w niej zawartego, nie można ustalić, czy użyte w opinii nazwy odpowiadają faktycznej funkcji czy przeznaczeniu obiektu. Analizując wskazaną opinię, nie można również ustalić precyzyjnie, których obiektów dotyczą kolejne pozycje w niej zawarte. Ponadto nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych w stosunku do budynku należącego do skarżącej, ponieważ zostały w obecnej lokalizacji wybudowane w zwartej zabudowie na terenie należącym do E w [...], a dopiero w okresie późniejszym wyodrębniono granice działek, wytyczone po ścianach budynków. Natomiast bez znaczenia są podnoszone w odwołaniu nieprawidłowości związane z zakładaniem czy rejestracją A Sp. z o.o., czy też z zawarciem umowy najmu. Poza tym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące kolejnych nielegalnych zmian sposobu użytkowania obiektu, do których doszło przed 1996 r., a także sprzeczność z obowiązującymi wówczas przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustaleń w tym zakresie dokonuje się w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję G. W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym następujących przepisów Prawa budowlanego: - art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 51, podczas gdy w niniejszej sprawie NSA (wyrok o sygn. akt II SA/Wr 1549/2000) przesądził, że nie każdy przypadek podjęcia określonej działalności innej od dotychczasowej stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71, która wymaga zezwolenia; - art. 48 w zw. z art. 28 i art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie procedura z art. 51, w sytuacji gdy inwestor rozpoczął roboty na podstawie nieostatecznego pozwolenia, które zostało uchylone przez organ wyższej instancji, zaś inwestycja była kontynuowana po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, a zatem w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura z art. 48 Prawa budowalnego; - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu pierwotnym - Dz. U. nr 89 poz. 414) przez jego niezastosowanie, podczas gdy organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty budowalne stanowią przebudowę, która wymaga uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę i przy jednoczesnym ustaleniu, że inwestycja została zrealizowana pomimo braku ostatecznego pozwolenia budowlanego; - art. 29 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie, że wykonane roboty zostały wykonane legalnie, gdyż Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 6 listopada 1996 r. zawiadomił o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót budowlanych, podczas gdy wymienione w tym zgłoszeniu roboty wymagały ostatecznego pozwolenia na budowę, a ponadto zostały także wykonane roboty niewymienione w tym zgłoszeniu; - art. 30 ust. 1-2 Prawa budowlanego (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie pisma inwestora z dnia 28 października 1996 r. za zgłoszenie "zamiaru wykonania robót", mimo że z literalnej treści tego pisma jasno wynika, iż inwestor nie zgłaszał zamiaru, lecz informował, że prowadzi i podjął już roboty budowlane. Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, w sytuacji gdy choćby część robót została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone przez organ wyższej instancji, to niezbędne jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania aktualnej na dzień orzekania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, co pozwoliłoby na pełną ocenę, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym następujących przepisów K.p.a.: - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 przez niewyjaśnienie okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu w kontekście przesłanek określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, - art. 7 i art. 77 poprzez zaniechanie ustalenia, czy wykonane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie; - art. 78 § 1 przez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania samowoli na nieruchomości sąsiednie, w szczególności obciążenia dachu nieruchomości sąsiedniej przez samowolnie wybudowany mur, w sytuacji gdy te okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a dowód został zgłoszony na tezę odmienną od tezy uznawanej przez organ za dostatecznie wyjaśnioną; - art. 84 poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania spornego budynku na nieruchomości sąsiednie, podczas gdy ustalenie powyższej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a zatem organy były obowiązane przeprowadzić ten dowód; - art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 poprzez naruszenie zasady aktualności decyzji administracyjnej, która wymaga, aby podstawą decyzji był stan faktyczny istniejący na dzień rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji jest dokumentacja techniczna, która została wydana kilka lat temu, a od tego czasu stan techniczny nieruchomości uległ zmianie; - art. 84 w zw. z art. 79 poprzez zaniechanie dokonania aktualnych oględzin samowolnie przebudowanej nieruchomości oraz nieruchomości pozostającej w jej obszarze oddziaływania; - art. 81 w zw. art. 80 przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz uznanie, że samowolnie przebudowany obiekt nie wskazuje na szkodliwe oddziaływanie na stan techniczny obiektu sąsiedniego na podstawie dokumentacji technicznej wykonanej przez G. B. i M. M., co do której skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się, i której ustalenia nie dotyczą skutków oddziaływania samowoli na nieruchomości sąsiednie; - art. 15 w zw. z art. 107 § 3 przez zaniechanie rozpoznania zarzutów odwołania. W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnioskowała o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci oświadczenia Z. G. "na okoliczność ustalenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie". W motywach skargi skarżąca opisała, w jakich okolicznościach doszło do spornej samowoli na działce nr a. Wskazała też na liczne nieprawidłowości, jakich dopuściły się orzekające od 1996 r. organy, które - według skarżącej - nie stosowały się do wyroków sądowych, w szczególności do wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r. W ocenie skarżącej, w sprawie winna mieć zastosowanie procedura z art. 48 Prawa budowalnego. Ponadto NSA przesądził, że brak jest podstaw prawnych do legalizacji nawet w przypadku gdyby doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Podkreśliła też, czyniąc rozważania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, że w zawisłej sprawie nigdy nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Inwestor wykonał prace na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które w dodatku dotyczyło tylko części robót budowlanych. Ponadto prace realizowano, pomimo nakazu ich wstrzymania, a zatem inwestor dopuścił się samowoli i w tym przypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 48, a nie art. 51 Prawa budowlanego. Skarżąca stwierdziła również, że prace wykonane przez inwestora prowadziły do zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, a zatem mogły być wykonane tylko na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a nie na podstawie zgłoszenia. Błędna zatem jest kwalifikacja prawna pisma z dnia 6 listopada 1996 r., które - w ocenie organu drugiej instancji - stanowi zawiadomienie o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót. Podobnie roboty wykraczające poza zakres zgłoszenia i pozwolenia na budowę również wymagały ostatecznego pozwolenia na budowę. Przypomniała skarżąca, że pismo inwestora, które wpłynęło do Urzędu Rejonowego w dniu 28 października 1996 r. nie dotyczyło "zamiaru wykonania robót", ponieważ roboty już rozpoczęto. Dalej skarżąca szczegółowo omówiła zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i uznając zarzuty G. W. za nieuzasadnione. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2016 r. (data wpływu do Sądu) uczestnik postępowania A Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Spółka dostrzegła, że skarżąca akceptuje stan faktyczny dotyczący wykonania prac budowlanych w istniejącym obiekcie, który wcześniej był wykorzystywany do działalności produkcyjnej. Zakres prac nie dotyczył odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, zatem nie można było zastosować trybu określonego w art. 48 Prawa budowanego. Zdaniem Spółki, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu polegająca na przeznaczeniu obiektu do użytku publicznego. W związku z tym zmieniły się warunki zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz warunki pracy. Ponadto orzecznictwo powołane przez skarżącą dotyczy stanu prawnego, który obowiązywał już po dacie wykonania prac i który nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy. Spółka za prawidłowe uznała stanowisko o zgodności wykonanych robót z przepisami, uznając materiał dowodowy w tym zakresie za kompletny. Również ekspertyzy potwierdziły brak oddziaływania spornego obiektu na nieruchomości sąsiednie, natomiast bez znaczenia jest czas wykonania robót. Przedmiotem postępowania jest bowiem ocena prawidłowości prac już wykonanych. Ponadto skarżąca, aktywnie uczestnicząca w postępowaniu, miała możliwość zapoznania się materiałem dowodowym. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Skarżąca G. W. wskazała, że dach jest wykonany z płyty azbestowo-cementowej i nie ma aprobaty technicznej od 1997 r. Informacje w tym zakresie uzyskała z Internetu. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Natomiast w sprawie nie mógł być zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, stąd prawidłowo posłużono się art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto nie zostało naruszone prawo skarżącej do wypowiedzenia się w sprawie i co do zebranych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim o odstąpieniu od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1); nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że wskazane wyżej decyzje zostały wydane w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) wszczętym w 1996 r. i dotyczyły samowolnie wykonanych w latach 1996-1997 robót budowlanych (ściana poprzeczna wewnątrz hali, docieplenie dachu, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej, prace związane ze zmianą elewacji budynku). Do robót tych - jak podano - zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Ponadto kontrolowane decyzje dotyczyły samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków na pawilon handlowy (dotychczas legalnie użytkowanych jako hala przemysłowa-produkcyjna), która to zmiana, wedle organów, podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego - w jego brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., czyli przez odpowiednie zastosowanie art. 50-51 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organy obu instancji zgodnie uznały, że zarówno stanowiące przebudowę (w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) roboty budowlane, zrealizowane w dwóch budynkach, jak i dokonana zmiana sposobu użytkowania, wymagały uzyskania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym w toku postępowania organy ustaliły, że inwestycja - pomimo braku stosownych pozwoleń - jest zgodna z prawem i nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a to uzasadnia odstąpienie od nałożenia na stronę obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że wyrażona w niej ocena co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2015 r. jest wadliwa. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem, że PINB wydał rozstrzygnięcie bez uwzględnienia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji obie wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego. Uzasadniając stanowisko Sądu, odnotowania w pierwszym rzędzie wymaga, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności. Zauważyć trzeba, że początkowo odrębnie prowadzono postępowanie dotyczące nielegalnie wykonanych robót budowlanych i samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektów. Dopiero w kontrolowanych obecnie decyzjach zdecydowano o wydaniu jednego rozstrzygnięcia w tych sprawach. Słusznie wyjaśniły organy, że na przestrzeni lat modyfikacjom ulegał przedmiot postępowania. W tym zakresie zauważono, że postępowanie wyjaśniające od początku obejmowało cały pawilon handlowy, składający się z hali sprzedaży wraz ze znajdującymi się w budynku sąsiednim (przylegającym) magazynem i pomieszczeniami socjalnymi. Nadmienić trzeba, że z uwagi na liczne zarzuty skarżącej, która kwestionowała istnienie budynku zajętego na halę sprzedaży, dowodząc, że wcześniej było to tylko wiata, organy badały sprawę również pod tym kątem. Skorygowano więc przedmiot postępowania, określając, że sprawa nie dotyczy jednego budynku, lecz przebudowy dwóch odrębnych konstrukcyjnie obiektów budowlanych (istniejących na działce nr a k.m. [...]) na pawilon handlowy. Organy wywodziły, że dokonywane czynności dowodowe dotyczyły całości robót przy inwestycji rozumianej jako pawilon handlowy oraz mocno akcentowały, że kierują się potrzebą pełnego odzwierciedlenia stanu faktycznego. Pomimo tej deklaracji, pominęły jednak istotną - zdaniem Sądu - okoliczność faktyczną, a mianowicie to, że pawilon handlowy nie powstał, jak stwierdzono, w dwóch odrębnych budynkach, tj. w budynku (nr 1) położonym równolegle do ul. [...] oraz w części wschodniej budynku (nr 2) usytuowanego prostopadle do tej ulicy. Powyższe stanowisko organów jest niezgodne z materiałem dowodowym sprawy. Z porównania m.in. rysunków pawilonu handlowego, znajdujących się w dokumentacji inwentaryzacyjnej, z mapami zasadniczymi obrazującymi historię zmian odnośnie do przedmiotowych budynków, wynika bowiem, że charakterystyczne parametry tych budynków, wcześniej odrębnych, zostały zmienione wskutek włączenia części powierzchni budynku oznaczonego nr 2 do powierzchni budynku o numerze 1, zajętego w całości na sklep (salę sprzedaży). Ten stan rzeczy przedstawiono w dokumentach złożonych przez inwestora, natomiast ich rzetelności nie zakwestionowały organy, wykorzystując je bez żadnych uwag. I tak, wedle rysunków sklepu (rzut przyziemia) i projektu zagospodarowania działki, część magazynowa i socjalna sklepu, znajdująca się - jak uznały organy - w budynku odrębnym, została połączona trwale dwoma otworami drzwiowymi z częścią sprzedaży, znajdującą się w budynku nr 1, a także została wyraźnie wyodrębniona ścianą z budynku o numerze 2. Co więcej, na analizowanym projekcie zagospodarowania działki zaznaczono, że ta właśnie włączona część stanowi całość z budynkiem nr 1. Z materiału dokumentacyjnego sprawy przedstawionego przez stronę wynika zatem, że kontrolowane budynki miały poprzednio inny kształt i wielkość oraz że budynek nr 1 został powiększony (rozbudowany) kosztem budynku nr 2. Prezentując pogląd odmienny, organy obu instancji nie wyjaśniły, a przynajmniej nie wynika to z treści decyzji, czy budynek, w którym znajduje się hala sprzedaży pawilonu handlowego rzeczywiście został rozbudowany we wskazany sposób, w efekcie czego powstały konstrukcyjnie nowe budynki o odmiennych charakterystycznych parametrach, takich jak przykładowo kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a jeśli doszło do rozbudowy - nie ustalono, czy było to działanie legalne. Natomiast niewyjaśnienie tej podstawowej kwestii było konieczne, ponieważ objęcie postępowaniem nadzorczym tylko przeprowadzonych w 1996 r. robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, mogło doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ likwiduje skutki samowoli budowlanej w budynku, który sam został zrealizowany nielegalnie, i co do którego przede wszystkim winno toczyć się postępowanie naprawcze. Dodać trzeba, że w sprawie nie ma większego znaczenia to, iż data popełnienia samowoli związanej z budową (rozbudową) budynku była przykładowo wcześniejsza niż data wykonania spornych robót budowlanych. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej przechodzi bowiem na następców prawnych inwestorów, a w przypadku gdy nie dysponują oni prawami do obiektu - na aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych). Ta ostatnia uwaga przekłada się na pozytywną ocenę stanowiska organów co do skierowania kontrolowanych decyzji do właściciela budynków, skoro w postępowaniu wyjaśniono, że następca prawny inwestora, czyli C Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna, nie posiada jakiegokolwiek władztwa faktycznego nad kontrolowanymi budynkami. W ocenie Sądu, wyjaśnienie stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalenie bowiem, że w okolicznościach sprawy doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku bez wymaganego pozwolenia, zmieni ocenę odnośnie do kwalifikacji nielegalnych działań inwestora oraz możliwości prowadzenia postępowania łącznie ze sprawą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także pozwoli na określenie właściwego trybu, w jakim należy prowadzić przedmiotowe postępowanie, przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jego budowę (a nie przebudowę), stąd do legalizacji samowolnej rozbudowy zastosowanie znajduje art. 48-49 Prawa budowlanego bądź - w zależności od daty zakończenia rozbudowy - art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, od daty popełnionej samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu, oczywiście o ile do niej doszło, zależeć będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r. Ponieważ sprawa "wraca" do organu pierwszej instancji, który w ponownym postępowaniu podejmie nowe rozstrzygnięcie, z zastosowaniem się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku oraz wskazań co do dalszego postępowania, wynikających wprost z rozważań Sądu, niecelowe i zbędne jest dalsze badanie legalności kwestionowanych decyzji, w tym w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów. Już teraz odnotować jednak trzeba, że OWINB nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Organ ten jako organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Tylko tak sporządzone uzasadnienie decyzji uczyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. i obowiązującej w procedurze administracyjnej zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) wzbudzania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.).Tymczasem w zaskarżonej decyzji OWINB, z naruszeniem tych regulacji, nie zajął stanowiska w kwestii podnoszonego przez skarżącą - m.in. w odwołaniu - związania organów wyrokami sądów administracyjnych, jakie zapadły "w ciągu 18 lat trwania postępowania administracyjnego". Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko co do zasadności argumentów strony w tej mierze, czyli w zakresie ewentualnego wpływu wskazanych orzeczeń sądowych na rozstrzygnięcie, winno wynikać z treści uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. Końcowo wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą nie mógł być uwzględniony, ponieważ zgodnie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu, w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Co ważne, wykluczone jest przy tym prowadzenie nowego postępowania o charakterze rozpoznawczym, czego w istocie domaga się skarżąca. Ponadto dostrzec trzeba, że oświadczenie Z. G. nie miało większego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, zważywszy na powody, z jakich doszło do uchylenia podjętych w sprawie decyzji.