II SA/Op 317/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2002 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Mon. Pol. Nr 106, poz. 1212), Komendant Rejonowy Policji w Krapkowicach przyznał W. G. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia. Określił jednocześnie, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2008 r. W. G. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego za lata od 2006 do 2008, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. i argumentując, że funkcjonariusz zwolniony ze służby ma prawo do tego rodzaju świadczenia. Do wniosku dołączył również oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008. Pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. r. Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach, poinformował W. G. o braku podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego wskazując, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) uchylono przepisy § 8 oraz § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do tego świadczenia oraz brakiem właściwości organów do wydawania decyzji w tym zakresie. Poza tym poinformował, że wcześniej wydane decyzje przyznające bezterminowo prawo do równoważnika oparte były o przepisy wykonawcze, które utraciły moc, stąd po dacie 1 stycznia 2006 r. wymagane było wydawanie nowych decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Kolejnymi pismami z dnia 9 stycznia 2009 r. i 2 lutego 2009 r., kierowanymi do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, W. G. domagał się rozpatrzenia przez ten organ swego wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu zgodnie z przepisami K.p.a. i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach pismami z dnia 22 stycznia 2009 r. oraz z dnia 26 lutego 2009 r. ponownie wskazał na fakt nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., dodając, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie zaszły w stanie prawnym żadne zmiany umożliwiające wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych, a nadto informując W. G., że w świetle ostatecznego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. podnoszone przezeń racje nie znajdują uzasadnienia prawnego i nie stanowią podstawy do wypłaty żądanego świadczenia. Na skutek wniesienia przez W. G. zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach w przedmiocie wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, Opolski Komendant Wojewódzki Policji, powołując się na przepis art. 123 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r., nr [...], orzekł o nieuwzględnieniu zażalenia uznając, że organ pierwszej instancji właściwie udzielił w formie pisma odpowiedzi na wniosek W. G. Następnie, w wyniku skargi wniesionej przez W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, tut. Sąd wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 26/09, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006–2008 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że organ obowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika za lata 2006–2008 w formie decyzji administracyjnej. W wykonaniu powyższego wyroku, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o cofnięciu przyznanego W. G. decyzją Nr [...] równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia z dniem 1 stycznia 2006 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), a także § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i z tego względu od dnia 1 stycznia 2006 r. nie wypłaca się emerytom i rencistom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż w rozporządzeniu nie określono stawki za normę zaludnienia przysługującą emerytowi lub renciście. Stawka ta od tego dnia wynosi 0. Przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. regulują jedynie wysokość stawki przysługującej za normę zaludnienia policjantom w służbie czynnej. Decyzję tę, doręczoną w dniu 13 stycznia 2010 r., zakwestionował W. G., wnosząc w dniu 19 stycznia 2010 r. odwołanie, w którym domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucał, że w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., powołanym przez organ jako podstawa prawna, mowa jest o wygaśnięciu decyzji i ma to miejsce wówczas, gdy w przepisach został określony taki skutek. Natomiast rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. takiego skutku nie przewiduje, zatem wprowadzona nim zmiana nie może być przyczyną wygaśnięcia wcześniej wydanych decyzji, wobec czego nie stają się one bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. organ odwoławczy zawiadomił W. G. o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a., informując że w trybie art. 35 K.p.a. rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w terminie 7 dni od doręczenia tego zawiadomienia. W piśmie z dnia 10 lutego 2010 r., zatytułowanym "uzupełnienie odwołania z dnia 19.01.2010 r.", W. G. powtórzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i wywody dotyczące wadliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, wskazując na bezpodstawne połączenie trybu nadzwyczajnego z postępowaniem zwykłym – odmową przyznania równoważnika. Poza tym zacytował w całości uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09. Decyzją z dnia [...], nr [...] Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 163 K.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o cofnięciu równoważnika za brak remont zajmowanego lokalu oraz odmowie jego wypłaty za lata 2006–2008. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podstawę jego podjęcia w danej sprawie stanowią przepisy prawa materialnego, jednakże w zakresie wypłaty równoważnika za remont emerytowi policyjnemu brak jest takich przepisów, gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony został § 8 tego rozporządzenia stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej. Nie istnieje natomiast inny przepis, który pozwalałby traktować emeryta policyjnego w zakresie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, tak jak policjanta w służbie czynnej. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji prawo do wskazanego świadczenia przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie pozwalają przy tym traktować emerytów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. Ponadto, art. 91 ust. 2 ustawy o Policji jednoznacznie odnosi się do równoważnika, o którym mowa w ust. 1. W wyniku uchylenia § 8 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 91 ust. 2, z dniem 1 stycznia 2006 r., przywrócony został zatem stan prawny zgodny z ustawą. Organ wskazał, iż przedstawione stanowisko potwierdza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, wyrażające ocenę w zakresie osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że ze stanowiska Trybunału przez analogię można wywnioskować, iż zakres uprawnień wynikających z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem i za remont, bowiem w tej sytuacji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmiennego traktowania tych równoważników pieniężnych. Dalej organ podał, że nie istnieje obecnie żaden przepis prawa pozwalający na przyznanie emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając reformacyjny charakter swojego orzeczenia, organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji w swej decyzji odniósł się tylko do cofnięcia równoważnika, błędnie opierając się na art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy uchylenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. powołanego w podstawie prawnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, i nie rozstrzygnął o równoważniku za lata 2006–2008, stąd reformacja rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy podyktowana była koniecznością dostosowania go do wymogów przepisów prawa, a także do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 26/09, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 lutego 2010 r. wpłynęło uzupełnienie odwołania, którego organ nie wziął pod uwagę jako odwołania, gdyż zostało ono wniesione po terminie do jego złożenia, jednak włączone zostało do akt jako stanowisko strony. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze W. G. domagał się m.in. stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie art. 156 K.p.a. poprzez wydanie jej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu podniósł, że wnosząc uzupełnienie odwołania nie naruszył terminu, podnosząc, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 lutego 2010 r. otrzymał w dniu 8 lutego 2010 r., stąd wskazany w tym piśmie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie upływał dopiero w dniu 15 lutego 2010 r., podczas gdy uzupełnienie odwołania złożył w dniu 10 lutego 2010 r., czyli z zachowaniem terminu. Dalej przywołał argumentację podawaną wcześniej w odwołaniu, dotyczącą braku podstaw do wygaszenia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wywodząc, że w związku z tym decyzja o przyznaniu równoważnika jest dalej wiążąca. Na poparcie tego stanowiska przytoczył uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 17 marca 2010 r. oraz wyrok sądowoadministracyjny z dnia 26 czerwca 2006 r. W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących niedziałania prawa wstecz wskazał, że miałoby to miejsce w razie nakazania przez ustawodawcę cofnięcia uprawnienia z datą wsteczną, wyjaśniając jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu tego prawa od 1 stycznia 2006 r. Co do pisma skarżącego z dnia 10 lutego 2010 r. organ podał, że wprawdzie nie uznał go za odwołanie, jednak stanowisko strony rozpatrzył w toku postępowania, zatem uprawnienia strony nie zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku takich uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji orzekającej o "cofnięciu równoważnika za brak remont zajmowanego lokalu oraz odmowie jego wypłaty za lata 2006 – 2008", nie odpowiada przepisom prawa w części obejmującej rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika. W zakresie dokonanej oceny na wstępie odnotować trzeba, że sprawa bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 była przedmiotem oceny sądowej. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 26/09, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do wydania decyzji w przedmiocie powyższego wniosku. Stosownie do tego zauważyć też należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Mając zatem na uwadze przywołany wyżej wyrok tut. Sądu z dnia 27 października 2009 r., w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, wskazać w pierwszej kolejności przyjdzie, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, w ocenie składu orzekającego, prawidłowo nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. W powołanym wyżej wyroku, uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zobowiązał bowiem organ do podjęcia rozstrzygnięcia w tej właśnie formie procesowej. Związanie organu wyrokiem Sądu skutkowało zatem koniecznością wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego. Odnosiło się ono przy tym zarówno do organu pierwszej jak i drugiej instancji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna nie czyni jednak zadość zobowiązaniu wynikającemu z wyroku, a to z uwagi na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zawarte w tym wniosku żądanie było przez skarżącego sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, a sprowadzało się do naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006–2008. Pomimo zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] rozważań odnośnie braku podstaw do naliczenia i tym samym możliwości wypłaty dochodzonego świadczenia, samo rozstrzygnięcie sformułowane zostało w ten sposób, że sprowadzało się wyłącznie do cofnięcia równoważnika, a nie jego wypłaty. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wypłaty równoważnika skutkował rażącym naruszeniem art. 153 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wyroku Sądu. Wobec zaistniałego naruszenia, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł co do istoty sprawy. W świetle regulacji zawartej w przepisie stanowiącym podstawę działania organu drugiej instancji, kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej w granicach sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. W ramach uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie jest jednak władny do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie jest możliwe połączenie zwykłego trybu odwoławczego, w którym działa ten organ, z trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego dochodzi do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu, w razie ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym jeśli wydana została z rażącym naruszeniem prawa, organ odwoławczy może jedynie orzec o uchyleniu tej decyzji. Tym samym, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo orzekł zaskarżoną decyzją w przedmiocie wniosku skarżącego, dotyczącego naliczenia i wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2008. Zaznaczyć należy, że wprawdzie wypłata równoważnika następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niemniej jednak odmowa w tym zakresie winna być dokonana w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Trzeba mieć zatem na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Takie działanie organu oznacza w istocie zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego, który – jak wynika z akt administracyjnych – został zwolniony ze służby od dnia 15 maja 2004 r. i z tym dniem uzyskał uprawnienia emerytalne, brak było podstaw prawnych do wypłaty żądanego świadczenia. Odnosząc się w tym zakresie do materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazać przede wszystkim trzeba, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją z dnia 22 kwietnia 2002 r., tj. w czasie, gdy pełnił służbę czynną w Policji. W decyzji tej – poza wskazaniem liczby norm zaludnienia – określono również zasady wypłaty równoważnika podając, że będzie ona następować corocznie, a wysokość świadczenia ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Mon. Pol. Nr 106, poz. 1212). Wskazane rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w przepisie § 11 ust. 1 przewidywało przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. Uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało również w § 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, a która od dnia wydania skarżącemu decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym. Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. i z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania , jak również wcześniejsze zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. (Dz. U. Nr 76 poz. 708) w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to tym samym, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania przez organy wobec tego kręgu osób innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Na gruncie dotychczas powiedzianego nie można nie dostrzec, że w decyzji z dnia 22 kwietnia 2002 r., przyznającej skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednocześnie określono, iż będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczania równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia takiego świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. Tym samym, wobec braku innych regulacji dotyczących emerytów i rencistów policyjnych, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika za remont dla tej grupy osób. Z tego też względu od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik nie może być realizowana poprzez jego wypłatę, gdyż nie obowiązuje żadna stawka, o jakiej mowa w tej decyzji, w oparciu o którą można byłoby ustalić wysokość przyznanego świadczenia. Zauważyć należy, że argumentację polegająca na braku w przepisach stawki do wyliczenia równoważnika, podawał organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...]. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wadliwe stanowisko organu odwoławczego w kwestii możliwości rozpoznawania dodatkowych pism składanych w toku postępowania odwoławczego, uruchomionego środkiem odwoławczym wniesionym w terminie. Konstatacja organu odwoławczego, zawarta w końcowej części zaskarżonej decyzji sugeruje, że pismo skarżącego z dnia 10 lutego 2010 r., zatytułowane "uzupełnienie odwołania z dnia 19.01.2010 r." zostało potraktowane przez organ jako odrębne odwołanie od decyzji z dnia [...], które zostało wniesione z uchybieniem terminu. Takiego poglądu nie można zaakceptować. Wniesienie odwołania uruchamia kolejną fazę rozpoznawania sprawy w toku instancji, jaką jest postępowanie odwoławcze. Zauważyć należy, że na gruncie ogólnej procedury administracyjnej ustawodawca określił odwołanie jako środek względnie odformalizowany, który zgodnie z art. 134 K.p.a., nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie można też zapominać o roli organu odwoławczego, wynikającej z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a., sprowadzającej się do ponownego - w wyniku wniesienia odwołania - rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozpoznanej i rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy, o jakim mowa w art. 15 K.p.a., oznacza wszak obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 458/07, LEX nr 469753), osiągnięcie takiego rezultatu umożliwia wniesienie odwołania w terminie przez legitymowany podmiot. Zważywszy omówiony wyżej, odformalizowany charakter odwołania, nie ma znaczenia, czy zarzuty zostaną przez stronę podniesione w uzasadnieniu odwołania, czy zgłoszone zostaną w terminie późniejszym, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy. W przepisach K.p.a. nie został bowiem sformułowany zakaz rozważania przez organ drugiej instancji zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia odwołania. Z tego względu pisma skarżącego z dnia 10 lutego 2010 r. nie można było traktować jako drugiego odwołania od decyzji z dnia [...] i oceniać terminowości jego wniesienia. Pismo to nie stanowiło też uzupełnienia braków odwołania, o jakim mowa w art. 64 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., zwłaszcza, że w piśmie tym skarżący wyraźnie nawiązywał do wcześniej wniesionego odwołania, zawartego w piśmie z dnia 19 stycznia 2010 r., dodatkowo określając, że stanowi ono "uzupełnienie" tego odwołania. Treść pisma skarżącego z dnia 10 lutego 2010 r. w istocie precyzuje stanowisko strony, stanowiąc rozwinięcie argumentacji na poparcie zarzutów sformułowanych już w odwołaniu wniesionym z zachowaniem terminu. W ocenie Sądu, powyższe błędne stanowisko organu odwoławczego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i w konsekwencji nie skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji uzasadniającą jej uchylenie w trybie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organ drugiej instancji dokonał kompleksowej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej, również w kontekście argumentacji zgłoszonej w piśmie z dnia 10 lutego 2010 r. Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika organ nie mógł jednak w jej granicach podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnienia przyznanego stronie decyzją z dnia 22 kwietnia 2002 r. Podkreślić należy, iż decyzji tej przysługuje przymiot ostateczności. Wniosek skarżącego nie dotyczył natomiast jej wzruszenia, lecz realizacji wynikającego z niej uprawnienia poprzez naliczenie i wypłatę przyznanego świadczenia za lata 2006-2008. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, wynikające z tego wniosku żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. W takim przypadku sprawa winna zatem zostać rozpoznana w zakresie tego wniosku, a rozstrzygnięcie winno mieścić się w graniach wyznaczonych przez jego żądanie. W niniejszej wprawie organ, będąc zobowiązanym do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego, zobligowany był zatem orzec w zakresie żądania naliczenia i wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do tego, w ocenie Sądu, jako nieprawidłowe i naruszające art. 61 i art. 104 K.p.a. oraz art. 162 K.p.a. uznać należało orzeczenie w zaskarżonej decyzji o cofnięciu równoważnika. Podzielając argumentację skarżącego, że ostatnio powołany przepis nie może stanowić podstawy do orzeczenia takiej treści, zauważyć przy tym również trzeba, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkowało brakiem podstaw do orzeczenia o cofnięciu skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Podstawę do cofnięcia uprawnień wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi przepis § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Skoro – jak wywiedziono wyżej - zapisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. odnoszą się tylko do policjantów w służbie czynnej, to przywołany wyżej przepis § 6 nie może być stosowany do emerytów i rencistów policyjnych. Jakkolwiek w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazano tego przepisu, to jednak zważywszy, że rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika odpowiadało treści orzeczenia, o jakim mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uznać należało, że zaskarżona decyzja narusza również wskazany przepis, gdyż nie znajduje on w niniejszej sprawie zastosowania. Dodać w związku z tym należy, że o ile zmiana lub uchylenie będącej w obrocie prawnym decyzji z dnia 22 kwietnia 2002 r. przyznającej skarżącemu równoważnik winny nastąpić w drodze decyzji, to jednak chcąc wzruszyć tę ostateczną decyzję organ winien wszcząć odrębne postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przewidzianym w przepisach K.p.a. Wszczynając z urzędu takie postępowanie winien przy tym oprzeć się na regulacjach odnoszących się do zastosowanego trybu. Działając na podstawie przepisów prawa organ nie może bowiem wywodzić podstaw weryfikacji decyzji przyznającej uprawnienie z samego faktu uchylenia regulacji dającej podstawę do jego przyznania. Dlatego takie działanie organu na gruncie niniejszej sprawy uznać należało za naruszające art. 6 K.p.a. Z przedstawionych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja w tej części obarczona jest wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., skutkującymi koniecznością jej uchylenia, co orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast w zakresie, w jakim zaskarżoną decyzją rozstrzygnięto o odmowie skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2008, należało uznać, że decyzja w tej części wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd we wcześniejszym wyroku i czyni zadość przepisom prawa, co uzasadniało orzeczeniem w punkcie 2 wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zawarte w punkcie 3 orzeczenie w przedmiocie wykonalności aktu w części podlegającej uchyleniu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.