II SA/Op 317/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 5 maja 2015 r., Nr VI/35/2015 w przedmiocie stanowiska rady gminy o kierunkach aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Rudniki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., nr 594), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 5 maja 2015 r., Nr VI/35/2015, w sprawie stanowiska Rady Gminy o kierunkach aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, żądając stwierdzenia nieważności wskazanego aktu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Gminy Rudniki, przywołując art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwałę z dnia 10 listopada 2014 r., Nr XXXV/289/2014, w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudniki, podjęła w dniu 5 maja 2015 r., uchwałę Nr VI/35/2015 w sprawie stanowiska Rady Gminy o kierunkach aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru podał, że paragraf 1 zaskarżonej uchwały zawierał następujący zapis: w związku ze sprzeciwem mieszkańców dotyczącym lokalizacji farm wiatrowych na terenie Gminy Rudniki zobowiązuje się Wójta Gminy Rudniki do podjęcia czynności zmierzających do zaktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudniki, poprzez rezygnację z lokalizacji farm wiatrowych na terenie Gminy. W paragrafie drugim powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Rudniki, a w paragrafie 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zdaniem skarżącego, regulacja zawarta w paragrafie 1 kwestionowanej uchwały stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołała się Rada Gminy, podejmując ww. uchwałę. Wojewoda wywodził, że zgodnie z przywołanym przepisem do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada w skarżonej uchwale zobowiązała Wójta do podjęcia określonych działań z zakresu planowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z art. 32 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynności związane z przygotowaniem studium leżą w wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 9 ust. 2 cyt. ustawy stanowi wyraźnie, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Art. 32 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Wobec powyższego, w przekonaniu Wojewody, decyzje w sprawach dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podejmuje organ wykonawczy gminy, kierując się wskazanymi w ustawie kryteriami i przesłankami. Rada gminy nie ma więc mocy, aby zobowiązać wójta do określonych działań w tej kwestii, zwłaszcza nie ma możliwości nakazania wójtowi dokonania zmian w studium. Skarżący argumentował, że takie zobowiązanie wójta do określonego działania nie może zostać uznane za określenie kierunków działania wójta. Norma prawna, która na uchwalanie kierunków działania wójta przez radę pozwala, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje nakazania zastosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienia określonej sprawy. Wojewoda zwrócił uwagę, że stanowisko takie zostało przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09. W odpowiedzi na skargę Gmina Rudniki wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga nie jest słuszna. Dowodziła, że na podstawie art. 18 ustawy o samorządzie gminnym Rada może zakreślać ramy i wytyczne kierunków działalności Wójta. Zaznaczyła, że taka uchwała nie przybiera charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy (tu: przygotowanie zmian do studium), a jedynie określa priorytety dla Wójta. W przedmiotowej sprawie podjęto uchwałę wewnętrzną, kierowaną do Wójta, aby opracowując zmiany do studium w ogóle nie brał pod uwagę możliwości lokalizacji farm wiatrowych na terenie Gminy Rudniki. Oznacza to, że zaskarżoną uchwałą Nr VI/35/2015, Rada Gminy nie zobowiązała Wójta do opracowania studium w sposób przez siebie wskazany, a określiła priorytet – studium bez farm wiatrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu - między innymi - stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - przytaczana w dalszych wywodach, w skrócie, jako: "u.s.g.", nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Badając, czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd - w oparciu o art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa, to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g. "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 u.s.g., o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się tylko do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się w podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że spór między stronami dotyczy tego, czy Rada Gminy Rudniki, umieszczając w zaskarżonej uchwale zapisy o zobowiązaniu Wójta do podjęcia czynności zmierzających do zaktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudniki, poprzez rezygnację z lokalizacji farm wiatrowych, przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Dokonując badania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rudniki, stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Prawidłowo i w sposób zupełny organ nadzoru przedstawił w treści skargi, które przepisy ustawy o samorządzie gminnym zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości uznaje zarzuty Wojewody Opolskiego jako zasadne, oraz stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy " stanowienie o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" nie wynika uprawnienie dla rady gminy do zobowiązania wójta do konkretnego działania w ramach procedury planistycznej. Podejmowanie uchwał o kierunkach działania organu wykonawczego gminy należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Wytyczne nie mogą przybierać charakteru poleceń załatwienia określonej sprawy jednostkowej. Rada gminy nie może więc nakazać lub zakazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w zakresie jego własnych kompetencji jako organu wykonawczego, określonych działań w indywidualnych sprawach dotyczących również polityki przestrzennej gminy, w kontekście zamieszczenia w projekcie studium czy planów miejscowych, określonych rozwiązań co do planowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała narusza w tym względzie również przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez zawłaszczenie przez radę gminy kompetencji należących do organu wykonawczego gminy. Zasadnie w skardze do sądu administracyjnego Wojewoda wskazuje, iż organem uprawnionym do przygotowania projektu studium oraz projektu planu miejscowego, a także projektu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego jest wójt (art. 9 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie Dz. U. 2013, poz. 199). Organ wykonawczy jest odpowiedzialny za treść projektu. Jest on również organem występującym o uzgodnienia i opinie w zakresie procedury sporządzania studium, planu i zmian do planu, wyznacza terminy, dokonuje ogłoszeń oraz rozpatruje wnioski i uwagi. Zarówno studium, jak i projekt planu miejscowego i jego zmiany muszą zawierać cześć tekstową i graficzną. Stosownie do art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wójt (burmistrz, prezydenta miasta). Procedurę uchwalania studium inicjuje podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ww. ustawy). W sytuacji, gdy w gminie obowiązuje uchwalone już studium władze gminy mają obowiązek dokonywania okresowej oceny jego aktualności, zgodnie z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, efektem tego jest podjęcie przez radę uchwały w sprawie aktualności studium. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że uchwała Nr VI/35/2015 Rady Gminy Rudniki, zawierająca wskazania co do konkretnych rozwiązań studium (rezygnacja z farm wiatrowych) jest uchwałą naruszającą kompetencje wykonawcze wójta. Nieporozumieniem jest powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy, że uchwała ta stanowiła o kierunku działania wójta. Zdaniem Sądu, wytyczne rady gminy nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego a nie innego, konkretnego sposobu rozwiązania sprawy. Stąd powołanie w zaskarżonej uchwale jako podstawy prawnej art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Przepis ten określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i może być podstawą prawną przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważnia radę do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 29/06, Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. Nsa.gov.pl)). Podkreślić przyjdzie, że trzy podstawowe płaszczyzny stanowienia przepisów gminnych wyznaczają przepisy art. 40 ust.1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy gminie przysługuje kompetencja stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, jednakże "na podstawie upoważnień ustawowych". Takim upoważnieniem ustawowym niewątpliwie nie są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym projektowania studium i planu miejscowego zagospodarowania. Również przedmiot zaskarżonej uchwały nie mieści się w zakresie przepisów art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzona analiza stanu prawnego doprowadziła do wniosku o braku podstaw do wydawania przez radę gminy przepisów gminnych dokładnie nakazujących wójtowi sposób działania w ramach konkretnych rozwiązań planistycznych. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.