II SA/Op 327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w O., na mocy której na Zastępcę Kierownika USC powołała E. U., a wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi [...]. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688). Działając, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Wskazał, iż na mocy Prawa o aktach stanu cywilnego to wójt (burmistrz, prezydent) jest zawsze kierownikiem urzędu stanu cywilnego, zaś inna osoba może być kierownikiem lub jego zastępcą jedynie, jeżeli rada gminy podejmie stosowną uchwałę. Osoba tak podlega jednak rygorom ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. Wskazana osoba w uchwale winna, zatem spełniać wymagania kwalifikacyjne, niezbędne do zatrudnienia jej jako pracownika samorządowego na kierowniczym stanowisku urzędniczym, określone w art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 3 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy powinna tym samym posiadać wykształcenie wyższe. Akcentując, iż wymóg taki uwzględnia również powołane rozporządzenie, zaliczające Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do kategorii kierowniczych stanowisk urzędniczych (II Tabela, załącznik nr 3) i przewidujące konieczność posiadania wykształcenia wyższego Wojewoda podał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że osoba, której Rada Miejska w O. powierzyła wykonywanie obowiązków Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego nie posiada wykształcenia wyższego, przez co nie spełnia wymogu art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy. Dlatego też, działanie Rady polegające na powierzeniu kierowniczego stanowiska urzędniczego osobie bez wymaganych kwalifikacji jest sprzeczne z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody podał, iż E. U., będąca pracownikiem Urzędu Miejskiego w O., została powołana do pełnienia funkcji zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nieetatowo, poprzez rozszerzenie jej obowiązków pracownika urzędu o wykonywanie wskazanej funkcji. Sytuacja taka zaistniała w związku z długotrwałym zwolnieniem chorobowym etatowego kierownika. Wskazując, iż powołana osoba pełniła już obowiązki zastępcy kierownika USC i jest jedyną osobą, która zna zakres zadań wynikających z tej funkcji i nie wymaga specjalistycznego przeszkolenia Burmistrz podniósł, iż stosowanie powołanego przez Wojewodę rozporządzenia w tym konkretnym przypadku jest bezpodstawne. Powołana do pełnienia wskazanej funkcji osoba nie otrzymuje bowiem z tego tytułu żadnego dodatkowego wynagrodzenia. Podczas rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 4 października 2007 r., pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując skargę jako istotne zaakcentował, iż pracownik Urzędu Gminy faktycznie wykonuje powierzone mu czynności związane z prowadzeniem akt stanu cywilnego. Wyjaśnienia organu, że osoba ta nie została powołana na stanowisko zastępcy USC nie zmieniają stanu faktycznego. Zgodnie z przepisami Burmistrz upoważniony jest do wykonywania czynności wskazanych w przepisach o aktach stanu cywilnego. Pełnomocnik organu podniósł, iż kierownik USC i jego zastępca są pracownikami mianowanymi i w stosunku do nich w takiej sytuacji konieczne jest spełnienie ustaleń ustawowych. Z uwagi na trudności kadrowe zastępca kierownika nie został jednak zatrudniony na podstawie stosunku pracy, lecz jedynie został powołany do wykonywania funkcji zastępcy kierownika na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego. Wskazał przy tym, iż nie podzielenie tego poglądu spowoduje nieważność wszystkich aktów wydanych przez tego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działalności administracji publicznej, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury. Jednocześnie w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy zaznaczyć przyjdzie, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo. W zakresie dokonanej oceny w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż przepis art. 6 ust. 3 ustaw z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, stanowiący podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, niewątpliwie określa kompetencje Rady Gminy w zakresie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy (zastępców). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Przepis art. 6 ust. 3 ustawy stanowi jednak, iż rada gminy może powołać innego kierownika i jego zastępcę. Zawiera on tym samym uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania innego niż burmistrz kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy. Bezpośrednim skutkiem takiej uchwały nie jest jednak nawiązanie z kierownikiem bądź jego zastępcą stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu Kodeksu pracy. Ponadto sama uchwała nie jest wystarczającą do powierzenia czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dokonywanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego bądź jego zastępcę, osobie powołanej do pełnienia tej funkcji. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, które w pełni należy zaaprobować, użyte przez ustawodawcę w art. 6 ust. 3 ustawy słowo "powołuje", wyraża bowiem jedynie kompetencje do powierzenia stanowiska, funkcji. W tym też rozumieniu wskazany przepis pozwala radzie gminy powierzyć czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie i określić organ, który jest właściwy do dokonania czynności bezpośrednio skutkującej przekazaniem zadań należących do właściwości kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy (por. wyrok SN z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I PKN 480/99, OSNP 2001/10/349). W konsekwencji przyjąć trzeba, iż uchwała rady gminy w tym zakresie stanowi jedynie akceptację i przyzwolenie na przekazanie funkcji innej osobie, niż osoba powołana do jej pełnienia na mocy ustawy. Takie rozumienie kompetencji rady gminy w zakresie art. 6 ust. 3 ustawy wynika z uwzględnienia przy jego interpretacji przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), określającej status prawny pracowników samorządowych, w tym podstawy ich zatrudnienia oraz organy właściwe do dokonywania czynności w zakresie zawiązania stosunku pracy, stanowiących podstawę przekazania zadań wykonywanych na stanowisku urzędniczym. Skoro bowiem urząd stanu cywilnego jest częścią urzędu gminy, przepisu art. 6 ustawy nie sposób interpretować w oderwaniu od ustawy o pracownikach samorządowych. Funkcja kierownika urzędu stanu cywilnego oraz jego zastępcy pełniona wszak jest w ramach stanowiska urzędniczego w strukturach organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, iż rada gminy, powołując w drodze uchwały kierownika urzędu stanu cywilnego bądź jego zastępcę obowiązana jest uwzględniać regulacje ustawy o pracownikach samorządowych w tym, także dotyczące wymogów przewidzianych dla pracowników samorządowych zatrudnionych na kierowniczym stanowisku urzędniczym, które określone zostały w art. 3 ust 4 ustawy. Dostrzec należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności działań organów władzy publicznej, organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż podejmując działania muszą one ściśle przestrzegać norm prawnych. Mogą przy tym podejmować działania tylko w takich dziedzinach i w takim zakresie w jakim upoważniają je do tego przepisy prawa. Ponieważ stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego oraz jego zastępcy jest stanowiskiem urzędniczym uznać należy, iż może być ono powierzone jedynie osobie która spełnia ustawowe wymogi i stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych może pełnić w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego kierownicze stanowisko. Zauważyć przy tym trzeba, że żaden przepis nie wyłącza zastosowania art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, w stosunku do kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy, innego niż wójt, czy burmistrz (prezydent), jak również nie upoważnia rady gminy do powołania na to stanowisko osoby niespełniającej wymogów ustawowych. Zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych przyjąć zatem należy, iż uchwałą podjętą na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może pozwolić na powierzenie dokonywania czynności z zakresu rejestru stanu cywilnego, jedynie osobom spełniającym ustawowe wymogi przewidziane dla pracowników samorządowych zatrudnianych na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Jednym z takich wymogów, zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy jest posiadanie wykształcenia wyższego. Stosownie do tego stwierdzić trzeba, że osoba nieposiadająca takiego wykształcenia, jako niespełniajaca wymogu do zajmowania stanowiska kierowniczego, nie może dokonywać czynności w ramach funkcji kierownika urzędu stanu cywilnego bądź jego zastępcy. Bez znaczenia przy tym jest rodzaj czynności z zakresu prawa pracy w ramach, której następuje powierzenie zadań związanych z rejestracją stanu cywilnego. Uwzględniając powyższe rozważania w ocenie Sądu uznać w niniejszej sprawie należało, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ nadzoru wynika, iż E. U., której powierzone zostało pełnienie funkcji Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w O., nie posiada wykształcenia wyższego. Zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie spełnia tym samym koniecznego wymogu określonego przez ustawodawcę dla osób wykonujących czynności w ramach kierowniczego stanowiska urzędniczego. W świetle powołanego przepisu niedopuszczalne było zatem powierzenie jej czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Stosownie do tego zaskarżoną uchwałę o powołaniu E. U. na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego uznać trzeba, za sprzeczną z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a.