II SA/Op 327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy T. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1608,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. o powierzchni 0,0712 ha, na działce nr A km [...], obręb K., stanowiącej własność P. K., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Powyższa decyzja została odebrana w dniu 25 października 2007 r. przez osobę o nazwisku G. z adnotacją "teściowa". Pismem z dnia 28 listopada 2007 r., złożonym w dniu 29 listopada 2007 r. w Urzędzie Gminy T., P. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił, że działka nr A nie jest działką samodzielną, gdyż służy jako powiększenie działki o numerze B, która na swoim terenie ma studzienkę kanalizacyjną i jest za nią wniesiona opłata adiacencka w wysokości 1500 zł. Ponadto wskazał, że odwołanie składa z opóźnieniem, gdyż w chwili jego otrzymania przebywał za granicą. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administarcyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071)- zwanej dalej K.p.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, natomiast postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 59 § 2 K.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy powołał treść art. 58 § 1 K.p.a., i wskazał, że strona składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dochowała trzech z wymienionych w cytowanym przepisie przesłanek: bowiem złożyła wniosek i jednocześnie z nim złożyła odwołanie, zachowała też 7 dniowy termin do złożenia tegoż wniosku, jednakże nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ wywodził, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że niedopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Natomiast z wyjaśnień składanych przez stronę wynika, że jej pobyt za granicą jest związany z zatrudnieniem, nie był, więc zdarzeniem nadzwyczajnym i niespodziewanym. Co oznacza, że na uwzględnienie zasługuje tylko taki wniosek o przywrócenie terminu, w którym strona uprawdopodobniła, że przy należytej dbałości o własne interesy nie była w stanie wykonać czynności w terminie. W przedmiotowej zaś sprawie, pisma kierowane do strony były odbierane przez żonę i teściową, którym zgodnie z art. 43 K.p.a., jako dorosłym domownikom, skutecznie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji. W skardze do Sądu P. K. ponownie podniósł, że opóźnienie w złożeniu odwołania spowodowane zostało jego pobytem i pracą za granicą, która nie wiąże się z możliwościami szybkiej komunikacji pocztowej. Dodał, że nie wiedział o możliwości ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego nowego adresu do doręczeń, wskazano, iż fakt ten nie wiąże organu odwoławczego, gdyż postępowanie przed organem administracyjnym zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem, wskazana zmiana będzie miała ewentualnie zastosowanie w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 199/08, tut. Sąd zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wywiedzioną przez organ odwoławczy skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 198/08, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd powołując się na przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. podał, iż organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, okoliczności istotnych dla sprawy tj. kwestii skutecznego doręczenia P. K. decyzji organu I instancji. Fakt ten miał istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tej decyzji zostało wniesione w terminie. Powołując się na przepis art. 129 § 2 K.p.a. oraz 42 § 1 i art. 43 K.p.a. Sąd stwierdził, że generalną zasadą procesową jest doręczenie pism bezpośrednio do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego art. 43 K.p.a., a zatem gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca) oraz gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi. Odnosząc się do kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", Sąd stwierdził, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Równocześnie Sąd uznał, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności określone w art. 43 K.p.a., a zatem nie tylko, kiedy przesyłka została doręczona, ale również, kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę; winny również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. Pokwitowanie może stanowić dowód, że domownik bądź któraś z pozostałych osób wskazanych, w art. 43 K.p.a. podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero, bowiem wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Jeśli natomiast z dokumentu tego nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób przesyłka została doręczona, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przyjęło, iż w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, tj. do rąk teściowej - domownika skarżącego. Dokonując oceny prawidłowości takiej oceny stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody Sąd uznał, że analiza zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej, zawierającej przedmiotową decyzję Wójta Gminy T., nie uprawnia do takiego stwierdzenia. Sąd zwrócił uwagę, że uwidoczniona jest na nim jedynie odręcznie wpisana data "25.10.2007 r." oraz podpis "G." z dopiskiem "teściowa". Poza brakiem imienia osoby, której oddano przesyłkę, zwrotne potwierdzenie odbioru pozbawione jest ponadto adnotacji, czy osoba ta jest domownikiem, czy też zamieszkuje w sąsiedztwie skarżącego. Druk potwierdzenia odbioru, z wykorzystaniem, którego przesłano skarżącemu decyzję, jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, by Kolegium podejmowało jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego. W szczególności nie dokonywano wyjaśnień, czy w dacie doręczenie była ona domownikiem skarżącego. Nie wyjaśniano także czy - i ewentualnie, kiedy - skarżący faktycznie otrzymał decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...]. Sąd przyjął, że wbrew twierdzeniom Kolegium przy doręczaniu decyzji naruszono powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię doręczeń pism osobom fizycznym. Ponadto naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., określające obowiązek organów administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że nie można przyjmować, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa. W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenia te, omówione wyżej, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim ustalenie, że osoba, która odebrała pismo, nie była w tym czasie domownikiem skarżącego, skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, a w konsekwencji brakiem przesłanek do uznania, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 261/09 podzielając w pełni stanowisko WSA w Opolu, oddalił skargę. Po podjęciu przez Sąd postępowania w dniu 7 czerwca 2010 r., sprawa została wpisana do repertorium sadowego pod sygn. akt II SA/Op 327/10 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie, z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stąd Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przeprowadzona, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie odpowiada ono wymogom prawa, bowiem organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Istotnym dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia są rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 198/08. W wyroku tym Sąd uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], wskazał, iż Kolegium dopuściło się naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., wskutek niezbadania istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, dotyczącego jednoznacznego ustalenia statusu domownika osoby podpisującej zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej, przyjmując, że decyzja organu I instancji została doręczona P. K. w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 K.p.a- do rąk teściowej. Rozstrzygając skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w sprawie II SA/Op 198/08, zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. (I OSK 261/09). W myśl, bowiem art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy z uwzględnieniem art. 153 P.p.s.a., stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania nastąpiło przeto z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonego postanowienia doszło z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym naruszenia te, jak już wyżej wskazano, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., mającym zastosowanie w sprawie, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym "ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 K.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2009 r., w sprawie IV SA/Po 456/09, LEX nr 553455). Dalsza część analizowanych przepisów art. 58 § 2 i § 3 brzmią: "prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin; przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne". Zatem zgodne z cytowanym przepisami będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, kiedy stronie doręczono decyzję organu pierwszej instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 – dniowego terminu do jego wniesienia oraz – że nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Otóż organ orzekający uznał, że w sprawie nastąpiło prawnie skutecznie doręczenie decyzji skarżącemu. Natomiast, jak wyżej podano, Sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r w sprawie II SA/Op 198/08 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2008 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej P. K. opłatę adiacencką. Oznacza to, że nieuprawniona była teza, iż pierwszoinstancyjna decyzja Wójta Gminy T. została skutecznie doręczona P. K., w ramach tzw. doręczenia zastępczego, w trybie art. 43 K.p.a. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zainteresowanego, pomyśli art. 58 § 1 K.p.a., należy zaliczyć nieprawidłowe doręczenie pisma, np. decyzji, postanowienia. W tym stanie rzeczy, skoro organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo, czy i kiedy doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji o opłacie adiacenckiej, to nie mógł również prawidłowo ustalić kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i czy odwołanie datowane przez skarżącego na dzień 27 listopada 2007 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Nadto nie można zgodzić się z poglądem organu, iż informacja, że skarżący przebywa (pracuje) za granicą nie uprawdopadabnia, jak tego wymaga art. 58 § 1 K.p.a., braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (o ile ono nastąpiło). W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) stanowią: iż "osoba która wyjeżdża za granice na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi (...). Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu – najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu". We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący pisał, że "przebywał za granicą i dopiero wrócił", nie podając, w jakim celu wyjazd ten nastąpił i na jaki okres, zaś organ nie wyjaśnił, czy nieobecność skarżącego w kraju miała wpływ na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem przy braku bardziej precyzyjnych ustaleń niezasadne jest przypisywanie skarżącemu braku winy w uchybieniu terminu, polegające na niepowiadomieniu organu o wyjeździe za granicę czy też niewskazanie adresu do korespondencji. Wprawdzie stosownie do art. 41 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś zaniedbanie tego obowiązku oznacza, że pisma doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny – § 2 cyt. przepisu. Jednakże w rozpatrywanej sprawienie nie można przyjąć, że na skarżącym spoczywał obowiązek powiadomienia organu pierwszej instancji o zmianie adresu, zważywszy, iż postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej zostało wszczęte z urzędu a zawiadomienie, o jego wszczęciu (o którym mowa w art. 61§ 4 K.p.a.) również nie zostało doręczone do rąk P. K. Wskazywane wyżej braki w ustaleniach faktycznych oraz ich analizie i ocenie nie pozwalają, zdaniem Sądu, na jednoznaczne ustalenie, kiedy nastąpiło prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia od niej odwołania, czy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, a jeśli tak, to czy skarżącemu można przypisać winę w uchybieniu terminowi. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy, art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozważy jej okoliczności biorąc pod uwagę wyrażone wyżej poglądy, zbada, kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji P. K., jaki to miało wpływ na dotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania oraz czy we wniosku o przywrócenie terminu – w okolicznościach sprawy – skarżący rzeczywiście nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi, bowiem powinnością organów jest prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki art. 8 i 9 K.p.a.).