II SA/Op 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg B. K., R. N. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na skutek wniosków skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 345/18 ze skargi M. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 344/18, ze skargi B. K. i R. N., na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Sąd postanowił także o prowadzeniu połączonych spraw pod jedną sygnaturą II SA/Op 344/18. W skargach sporządzonych w imieniu ww. osób przez ich pełnomocnika – adwokat L. T., złożono wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uzasadniając jednak tego żądania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Opolski wniósł o ich oddalenie, nie odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 377-378). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu (decyzji, postanowienia) jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Z kolei przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy, zatem odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W tym miejscu wskazać należy na trafne stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). Brak takiego odniesienia uniemożliwia pozytywną weryfikację ich wiarygodności, a w rezultacie - przychylenie się do zgłoszonego żądania (por. postanowienia NSA: z dnia: 22 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 373/11; 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 74/11; 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09; 1 października 2009 r., sygn. akt I FSK 1312/08; 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OZ 754/09, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny złożonego wniosku w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że pełnomocnik skarżących nie uprawdopodobnił, że zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie, wniosek skarżących nie został wyczerpująco uzasadniony – nie przytoczono w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedmiotowego wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Oznacza to, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie bada skargi ani legalności zaskarżonego aktu. Tego Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, wniosek - jako nie zawierający żadnego uzasadnienia - nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżących nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie on znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niego trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Ponadto, samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla wstrzymania jego wykonania. Podkreślenia także wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, z późn. zm.). Co prawda udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania wykonania decyzji w tym przedmiocie, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów, to jednak nie może pominąć okoliczności, że rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych. Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA z dnia 18 grudnia 2014r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 666/18 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Wskazane odszkodowanie ustalane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17 – orzeczenie dostępne jw.). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.