II SA/Op 345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2011 r., Nr VI/54/11 w przedmiocie statutu gminnego domu kultury oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2011 r., Nr VI/54/11, w sprawie uchwalenia statutu Domu Kultury w Ozimku. Rada Miejska w Ozimku w dniu 28 kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1001 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), podjęła uchwałę nr VI/54/11 w sprawie uchwalenia statutu Domu Kultury w Ozimku. W § 1 uchwały postanowiono, że uchwala się statut Domu Kultury w Ozimku w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że uchyla się załącznik Nr 1 do uchwały Nr XVIII/142/04 z dnia 5 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia innych jednostek organizacyjnych i nadania im statutów. Na mocy § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi, a w § 4 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda Opolski w skardze na powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 pkt 18 załącznika do uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi dowodził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.). Dla bibliotek przepisy szczególne przewidują, bowiem status samodzielnej instytucji, co oznacza, że biblioteki publiczne nie mogą być łączone z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi, ani też z innymi instytucjami kultury, w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stąd też powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej regulujący instytucje kultury, które działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora nie może pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami normującymi w sposób szczegółowy funkcjonowanie tych jednostek, dla których zgodnie z przepisami prawa przewidziany jest status samodzielnej instytucji. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Rada Miejska w Ozimku wprowadzając zapis § 6 ust. 3 pkt 18 do statutu Domu Kultury stwierdzający, że może on prowadzić działalność biblioteczną naruszyła ustawowy zakaz łączenia bibliotek z instytucjami kultury. Podkreślał skarżący, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono bowiem, że w ramach Domu Kultury działa niewyodrębniona instytucjonalnie biblioteka. Zauważył przy tym skarżący, że również w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 5 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia gminnych jednostek Kultury – Ośrodka Kultury i Sportu w Ozimku nie doszło do instytucjonalnego wyodrębnienia biblioteki, pomimo, że nowelizacja ustawy o bibliotekach z dniem 31 grudnia 2001 r. wprowadziła nakaz prowadzenia biblioteki jako odrębnej instytucji kultury. Tym samym Rada nie zastosowała się już w 2004 r. do ustawowego nakazu. Gmina Ozimek, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego nie sposób się zgodzić, gdyż działalność gmin w zakresie kultury uregulowana została ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która w art. 9 ust. 1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie działalności jest podstawowym celem statutowym. Zatem działalność Domu Kultury nie wyklucza możliwości zajmowania się przez samorządową instytucję kultury innymi zadaniami. Nadto, zdaniem gminy ustanowiony w art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach zakaz łączenia biblioteki publicznej z innymi instytucjami kultury oraz z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi należy odnosić tylko do bibliotek, które są samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną. Działalność biblioteczna Domu Kultury w Ozimku, o której mowa w § 6 ust. 3 pkt 18 statutu nie mieści się w kategoriach samodzielnej jednostki organizacyjnej od momentu powstania tej jednostki do chwili obecnej. W 2004 r. Rada Miejska w Ozimku powołując do życia Ośrodek Kultury i Sportu nie utworzyła wyodrębnionej instytucjonalnie biblioteki. Również przed utworzeniem Ośrodka działalność biblioteczna pozostawała tylko częścią działalności kulturalnej instytucji kultury. W Ozimku nigdy nie została wyodrębniona instytucjonalnie biblioteka i stąd też brak jest podstaw do przyjęcia obowiązku wyodrębnienia biblioteki w chwili obecnej. Podkreśliła także gmina, że treść uchwały jest jednoznaczna i nie wskazuje na to, że nastąpiło powołanie do życia nowej jednostki organizacyjnej, lecz nastąpiło nadanie nowego statutu jednostce już istniejącej, w ramach której od momentu jej powstania prowadzona była niewyodrębniona instytucjonalnie działalność biblioteczna. Gmina zwróciła uwagę także na treść art. 10 ustawy o bibliotekach, który przewiduje, że biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną, albo wchodzić w skład innej jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony, zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Przedmiot oceny stanowi uchwała uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2011 r., Nr VI/54/11, w sprawie uchwalenia statutu Domu Kultury w Ozimku, której załącznik w § 6 ust. 3 pkt 18 stanowi, że Dom Kultury, uwzględniając wymogi określone w odrębnych przepisach, może prowadzić działalność biblioteczną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewoda Opolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1571 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. i przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a zatem organ nadzoru uprawniony był do wniesienia przedmiotowej skargi. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami stwierdzić należy, że jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej z dnia 25 października 1991 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w m.in. domy kultury i biblioteki (art. 2 w/w ustawy). Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania (art.11 w/w ustawy). Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego jej przez organizatora (art. 13 ust. 1 w/w ustawy). Podmioty tworzące instytucje kultury są zwane organizatorami (art. 10 ust. 1 w/w ustawy). Zatem w przedmiotowej sprawie to Gmina Ozimek jest podmiotem, który utworzył instytucję kultury, pierwotnie pod nazwą Ośrodka Kultury i Sportu, a obecnie Domu Kultury w Ozimku. W przypadku obu tych instytucji w ich ramach prowadzona była działalność biblioteczna. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Ozimku wskazała art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów tych wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), a akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Zaskarżona, zatem uchwała Rady Miejskiej w Ozimku, dotycząca nadania Domowi Kultury w Ozimku statutu podjęta została przez właściwy organ i znajdowała podstawę prawną w art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przypomnieć należy także, iż zaskarżona uchwała nie powoływała do życia nowej gminnej jednostki kultury, lecz jedynie dotyczyła nadania nowego statutu jednostce już istniejącej. W ramach tej właśnie jednostki prowadzona była uprzednio i jest obecnie działalność biblioteczna. Zmiana, zatem nazwy funkcjonującej już jednostki organizacyjnej czy też nadanie takiej jednostce nowego statutu bądź zmiana jego postanowień nie podlega rygorom wynikającym z przepisów ustawy o bibliotekach (nota bene, które są lex specialis do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Z tego względu zaskarżona uchwała nie naruszała prawa w sposób istotny, który uprawniałby Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić należy również, że nadanie statutu jednostce gminnej następuje w drodze aktu prawa miejscowego i okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Organ ten zakwestionował jedynie ściśle określone postanowienie statutu odnoszące się do działalności bibliotecznej w ramach istniejącej już instytucji kultury. Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach ( Dz.U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz.U. Nr 129, poz. 1440) i wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2001 r., przy czym przepisy ustawy nowelizującej nie zawierały żadnych przepisów przejściowych. Wskazany przepis nie zawiera nadto żadnych zakazów dokonywania zmian w ramach już istniejących podmiotów, gdyż do nich się nie stosuje. Wykładnia gramatyczna tego przepisu oraz przepisów art. 10 i 11 omawianej ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca wprowadził zakaz łączenia bibliotek, które funkcjonują jako samodzielne jednostki organizacyjne, z innymi jednostkami kulturalnymi. Zakaz ten dotyczy zatem łączenia bibliotek, które zostały wyodrębnione funkcjonalnie i strukturalnie; istnieją jako samodzielne jednostki, co do których podjęto akt o ich utworzeniu i którym nadano statut (art. 11 ustawy o bibliotekach); posiadają osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) oraz prowadzą odrębną działalność instytucjonalną. Biblioteki wyodrębnione funkcjonalnie są zatem instytucjami kultury, co wynika także z brzmienia art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi m.in., że biblioteki publiczne są zorganizowane w formie instytucji kultury. W przedmiotowej sprawie nie doszło do funkcjonalnego wyodrębnienia działalności bibliotecznej w ramach istniejącej instytucji kultury jaką jest Dom Kultury w Ozimku. Nie sposób w przedmiotowej sprawie nie zauważyć, że ustawodawca w art. 10 ustawy o bibliotekach zawarł przepis, zgodnie z którym biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną (instytucję kultury) albo wchodzić w skład innej jednostki organizacyjnej. Ustawodawca określił, zatem tym przepisem formy organizacyjne w jakich mogą działać biblioteki publiczne. Jednocześnie wobec bibliotek działających w ramach innych jednostek organizacyjnych gminy przewidział, że organizację oraz szczegółowy zakres działania biblioteki wchodzącej w skład innej jednostki organizacyjnej określa regulamin nadany przez kierownika tej jednostki. Zakładając zatem racjonalność działania ustawodawcy stwierdzić przyjdzie, że z przepisu art. 10 i art. 11 ustawy o bibliotekach wywnioskować należy, iż biblioteki, które nie zostały wyodrębnione jako samodzielne jednostki organizacyjne, mogą wchodzić w skład innych instytucji kultury powołanych do życia na podstawie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepisy bowiem tej właśnie ustawy, zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, stosuje się odpowiednio w zakresie nie uregulowanym ustawą o bibliotekach (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 730/07- http://www/nsa.gov.pl//). Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, że zakaz ustanowiony w art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach należy odnosić tylko do bibliotek, które są samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, a taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.