II SA/Op 347/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 23 lutego 2012 r., Nr XIX/124/2012 w przedmiocie włączenia szkoły do gminnego zespołu szkół 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w Lubszy w dniu 23 lutego 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 62 ust. 5 w związku z art. 58 i 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, podjęła uchwałę Nr XIX/124/2012 w sprawie włączenia Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marii Skłodowskiej-Curie w Dobrzyniu do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy. W § 1 powyższej uchwały Rada postanowiła: "Z dniem 1 września 2012 r. włącza się do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy, zwanego dalej "Zespołem", Publiczną Szkołę Podstawową im. Marii Skłodowskiej-Curie w Dobrzyniu 35". W jej § 2, iż: "Likwiduje się jednostkę budżetową: Publiczną Szkołę Podstawową im. Marii Skłodowskiej-Curie w Dobrzyniu 35". Z kolei, w § 3, że: "W wyniku włączenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Dobrzyniu do Zespołu, Zespół przejmuje zobowiązania i należności oraz wyposażenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Dobrzyniu oraz środki zgromadzone na wydzielonym rachunku dochodów, określone w uchwale Rady Gminy." Natomiast w § 4 postanowiono, że "Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy", a w § 5 przyjęto, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy ustosunkowała się do następujących kwestii: uwarunkowań demograficznych, warunków, w jakich uczniowie będą się uczyć po włączeniu szkoły, kwalifikacji kadry pedagogicznej, organizacji dowożenia uczniów, racjonalizacji sieci szkolnej, czynnika ekonomicznego (kosztów utrzymania szkoły). Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada wyraziła zamiar włączenia Szkoły Podstawowej w Dobrzyniu do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała m.in. art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 12 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W ocenie organu nadzoru, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, pominęła jednakże regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym artykułem, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Powyższe oznacza, że dopuszczalnym było włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły ale, jak zastrzegł ustawodawca, wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu Szkół. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu szkoły tego samego typu prowadzi do obejścia przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda wywodził, że przy ustalaniu typów szkół trzeba się odwołać do art. 9 ust. 1 o systemie oświaty, który określa typy szkół. Z przywołanego przepisu wynika, że szkołami różnych typów są szkoła podstawowa, gimnazjum oraz różnego rodzaju szkoły ponadgimnazjalne. Organ nadzoru zauważył, że w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy, utworzonego uchwałą nr V/44/2007 z dnia 22 marca 2007 r., wchodzi Publiczna Szkoła Podstawowa w Lubszy oraz Przedszkole Publiczne w Lubszy. W następstwie podjęcia przez Radę Gminy uchwały Nr XIX/124/2012 w przedmiotowym Zespole Szkolno-Przedszkolnym znajdą się dwie szkoły podstawowe, a zatem dwie szkoły podstawowe tego samego typu. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy w Lubszy w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co czyniło zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Jak dalej wskazał organu nadzoru takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazują, że organ prowadzący zespół szkół może włączyć do niego inne szkoły. Muszą to być jednak placówki różnych typów, dodatkowo w innych miejscowościach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2219/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 483/2008, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Lubszy wniosła o jej oddalenie wskazując, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały pozostaje bezzasadny. Przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zawiera warunku, aby włączana do zespołu szkoła była innego typu niż szkoły już wchodzące w skład danego zespołu. Tego rodzaju warunek dotyczy sytuacji, o której stanowi przepis art. 62 ust. 1 ww. ustawy, a zatem winien on być respektowany wówczas, gdy organ prowadzący szkoły różnych typów łączy je w zespół. Odmienna interpretacja byłaby niekorzystna dla niewielkich gmin, bowiem uniemożliwiałaby przeprowadzenie korzystnych ekonomicznie rozwiązań ze względu na ograniczoną liczbę placówek danego typu. Łączenie szkól lub placówek w zespoły ma uzasadnienie głównie ekonomiczne, gdyż ma na celu obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi placówkami wchodzących w skład zespołu. Połączone szkoły, przedszkola działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora oraz ze wspólną administracją i obsługą. Dodatkowo łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, jaką dysponują placówki, a także zatrudnianie kadry pedagogicznej. W rezultacie Rada Gminy w Lubszy uznała, że w obecnym stanie budżetu i konieczności przeprowadzenia reform w szkolnictwie na terenie Gminy, włączenie do istniejącego już zespołu kolejnej szkoły podstawowej pozwoli na zmniejszenie kosztów obsługi szkolnictwa w gminie, pozwoli efektywniej i racjonalniej gospodarować bardzo ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy , iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednocześnie zauważyć przyjdzie, że przepis ten nie wprowadza-poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy zaskarżony przepis uchwały narusza istotnie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust. 2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie całość redakcyjną tego artykułu nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż jego ust. 5, m.in. na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, mógłby być odczytywany w oderwaniu od brzmienia ust. 1. Bezspornym jest, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Użyte w przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza zatem możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne również, włączenie do istniejącego już zespołu, szkół tego samego typu co szkoły w nim funkcjonujące. Skoro bowiem zespół szkół utworzyć mogą jedynie szkoły różnych typów, to włączenie do istniejącego już zespołu, szkoły tego samego typu prowadzi do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia. Rację ma zatem Wojewoda Opolski twierdząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę pominięto regulację art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Słusznie wskazał organ nadzoru, iż dopuszczalnym jest włączenie przez Radę do Zespołu Szkół dodatkowej szkoły, jednakże wyłącznie szkoły innego typu niż te, aktualnie wchodzące w skład Zespołu. Skoro więc w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy utworzonego uchwałą Rady Gminy Lubsza Nr V/44/2007 z dnia 22 marca 2007 r. wchodzi Publiczna Szkoła Podstawowa w Lubszy oraz Przedszkole Publiczne w Lubszy, włączenie kolejnej szkoły podstawowej byłby niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Rada Gminy w Lubszy, podejmując w dniu 23 lutego 2012 r. uchwałę Nr XIX/124/2012 w sprawie włączenia Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marii Skłodowskiej-Curie w Dobrzyniu do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Lubszy w sposób istotny naruszyła art. 62 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze, że przy ocenianiu zaskarżonej uchwały w sprawie włączenia kolejnej szkoły podstawowej do funkcjonującego już zespołu szkolno-przedszkolnego Sąd mógł zastosować jedynie kryterium legalności, tj. zgodności z prawem kwestionowanej uchwały, podniesione w odpowiedzi zarzuty natury celowościowej czy słusznościowej nie mogły odnieść skutku. Z tych względów, na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.