II SA/Op 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. i G. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu dotyczącego danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Oleskiego z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...] oraz stwierdza nieważność postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 maja 2013 r, nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz D. M. i G. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 maja 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...] orzekającą o odrzuceniu zarzutu G. i D. M. w sprawie nieprawidłowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], stanowiącego tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem-B. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 6 września 2012 r. D. M. wniósł zarzut do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w ramach przeprowadzanej przez Starostę Oleskiego modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...], w zakresie zmiany dotychczasowego użytku gruntowego w działce nr Z. k.m. [...], a przed modernizacją nr X. k.m. [...]. Starosta Oleski, rozpatrując zasadność zarzutów, wydał w dniu 29 października 2012 r. decyzję nr [...], w której orzekł o odrzuceniu wniesionych przez stronę zarzutów, uznając je za nieuzasadnione. D. M. reprezentowany przez G. M. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty Oleskiego, zarzucając organowi naruszenie art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 67 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu 17 grudnia 2012 r. decyzję nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu nieprawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta pominął jako stronę postępowania współwłaścicielkę działki nr Z. - G. M.. Starosta Oleski, działając na podstawie art. 24a pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz.1287 – zwaną dalej ustawą), po rozpatrzeniu zarzutu D. M., decyzją z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...], odrzucił zarzut dotyczący nieprawidłowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego, ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], stanowiącego tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem-B. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonował przebieg postępowania, wskazując, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 28 września 2012 r. w obecności współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości G. M. stwierdzono, że działka położona w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczona numerem Z. nie jest wykorzystywana na cele związane z produkcją rolną. Przeważająca jej część porośnięta jest trawą. Północna część działki granicząca z działką Y. zagospodarowana jest skalniakiem urządzonym na skarpie. W południowej części działki w części graniczącej z działką nr Q. wzdłuż ogrodzenia posadzone są krzewy ozdobne, a na części graniczącej z działką nr V. posadzone są drzewa owocowe. Wskazał na brak w terenie wyraźnego śladu przebiegu granicy pomiędzy działką nr Z., a działką nr Y., na której usytuowane są budynki mieszkalne. Organ podał, że prawidłowo grunt ten został zaliczony do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 - zwanego dalej rozporządzeniem), do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Zauważył, że wbrew twierdzeniu strony nieruchomość nie stanowi gruntów rolnych zabudowanych. Poza tym organ podał, że z materiałem dowodowym strony zapoznały się w dniu 29 stycznia 2013 r., zgłaszając zarzuty, stąd pismem z dnia 1 lutego 2013 r. udzielił stronie odpowiedzi informując, że w operacie ewidencji gruntów i budynków odnotowuje się faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, a nie wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uwagi dotyczące odmowy warunków zabudowy nie pozostają w ścisłym związku z określeniem funkcji użytku gruntowego przypisanego przedmiotowej działce. Określenie warunków zabudowy następuje bowiem w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ ustalający warunki zabudowy kieruje się przesłankami zmierzającymi do utrzymania ładu przestrzennego, a decyzja nie ingeruje w aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości. Zwrócił również uwagę, że w powołanym akcie notarialnym Rep A [...] z dnia 27 marca 2009 r. nie ma mowy wprost, że nabywana przez strony postępowania nieruchomość stanowi użytek rolny, tak jak sugerują D. i G. M.. Organ wskazał, że pomimo braku udziału D. M. w przeprowadzonych oględzinach, to został on poinformowany zawiadomieniem z dnia 21 września 2012 r. o tym fakcie. W czynnościach tych natomiast brała udział jego żona G. M., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że analizując kwestię prawidłowego oznaczenia użytku gruntowego wziął również pod uwagę zagospodarowanie działki, w tym istniejące na nieruchomości przejścia, jak również umocnione skarpy znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości w granicach ogrodzenia trwałego. Od decyzji tej odwołanie złożyli G. i D. M., zarzucając Staroście Oleskiemu naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, o których informowali w trakcie toczącego się postępowania, a mianowicie, że przedmiotowa działka jest częścią prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego i wykorzystywana jest na jego potrzeby, a także faktu negatywnego usytuowania terenu, który nie pozwala na jakiekolwiek posadowienie na tym terenie obiektów budowlanych o charakterze mieszkaniowym; naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 8 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez brak ustosunkowania się w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów skarżących w toku postępowania; naruszenie przepisu § 67 pkt 3 w zw. z ust. 3 pkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisu § 68 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 1 pkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia. W uzasadnieniu podnieśli, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy grunt ma charakter rolny, co potwierdziła wizja lokalna. Przedmiotowa działka obsiana jest trawą, która - po skoszeniu wykorzystywana jest jako pasza dla zwierząt. Trawę odbierają sąsiedzi, mimo to, organ I instancji uznał, iż jest ona niezwiązana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie tłumacząc tego w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto, skarżący poinformowali, że przedmiotowa działka jest okresowo zalewana i znajduje się w zagłębieniu, które powoduje, iż jest ona położona poniżej sąsiedniej działki o około 4m i fakt ten przeczy możliwości zakwalifikowani jej jako teren mieszkaniowy. Nadto uszło uwadze organu, że starali się oni uzyskać warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, jednakże decyzją z dnia 22 października 2007 r. właściwy organ odmówił ustalenia tychże warunków. Powołując się na orzecznictwo i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 10 ust. 1, § 68 ust. 1 rozporządzenia oraz ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 pkt 1 do załącznika nr 6 rozporządzenia wywiedli, że obowiązkiem Starosty Oleskiego było stwierdzenie faktycznego wykorzystania nieruchomości - działki nr Z., k.m. [...] i jego odpowiednie oznaczenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego omówioną na wstępie decyzją z dnia 8 maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267- zwaną dalej K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleskiego o odrzuceniu zarzutu G. i D. M. w sprawie nieprawidłowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], stanowiącego tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem-B. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania i powołaniu się na przepisy ustawy oraz § 55 rozporządzenia wyjaśnił, że modernizacja ewidencji to zespół działań podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia. W odniesieniu do tego podał, że projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla miasta [...], uzgodniony z Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 24 maja 2011 r., przewidywał m.in. zmianę dotychczasowej numeracji działek celem dostosowania jej do zasad zawartych w § 9 rozporządzenia, a także weryfikację danych w zakresie rodzajów i zasięgu użytków gruntowych stanowiących tereny mieszkaniowe i zurbanizowane tereny niezabudowane. Podał, że kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały zawarte w załączniku nr 6 do rozporządzenia, o czym stanowi § 68 ust. 6 tegoż rozporządzenia. Stwierdził, że zgodnie z pkt 1 ppkt 5 tego załącznika do gruntów rolnych zabudowanych zalicza, się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwa rolno-spożywczego tj. kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy, a także grunty zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Natomiast do terenów mieszkaniowych w świetle pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw), a także ogródki przydomowe. Podniósł, że w ramach przeprowadzonej przez Starostę Oleskiego modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla miasta [...], w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność G. i D. M., dokonano zmiany numeracji działki oraz zmiany użytku gruntowego. W miejsce dotychczasowej działki nr X. k.m. [...] o powierzchni 0,0849 ha stanowiącej użytki rolne zabudowane (B/RV) powstała działka nr Z. k.m. [...] zakwalifikowana jako tereny mieszkaniowe (B). W dalszej kolejności podał, że na podstawie analizy akt sprawy stwierdził, że istniejąca przed modernizacją operatu ewidencji i gruntów i budynków kwalifikacja użytków gruntowych była niezgodna z istniejącym aktualnie stanem na gruncie i nie odpowiadała wymaganiom rozporządzenia. Organ odwoławczy w tym zakresie powołał się na dane zawarte w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz dokumentację fotograficzną. Wskazał, że obszar działki nr Z. stanowi grunt niewykorzystywany do produkcji rolnej, a zajęty jest pod urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym i ogródek przydomowy, dlatego prawidłowo został zdefiniowany przez Starostę Oleskiego jako tereny mieszkaniowe, zgodnie z pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Zgodził się z organem I instancji, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru (plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr XXI/157/12 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Oleśnie w rejonie ulic: Matejki, Kossaka, Wronczyńskiej, Gorzowskiej, Sosnowej, Siedmiu Źródeł, Budowlanych, Kluczborskiej, Opolskiej i Stobrówki (Dz.Urz. Woj. Op. z dnia 6 sierpnia 2012 r. poz.1112), jako obszaru oznaczonego 12 Rz - tereny rolnicze-obudowa cieku wodnego nie powoduje, iż grunt ten należy zaliczyć do gruntów rolnych. W ocenie organu, decydującą kwestią dla oznaczenia użytku gruntowego w działce jest bowiem sposób jej aktualnego użytkowania. Wynika to z faktu, iż rodzaj użytku gruntowego, stanowiąc informację zawartą w ewidencji gruntów i budynków podlega aktualizacji, po myśli art. 2 pkt 8 ustawy. Odnotował, że dla oznaczenia danego obszaru jako teren mieszkaniowy nie ma znaczenia, czy przedmiotowa nieruchomość może zostać zabudowana. Dlatego przedłożona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie stanowi dowodu przeciwko zakwalifikowaniu spornej działki jako terenów mieszkaniowych. Zdaniem organu II instancji również załączone do odwołania oświadczenia L. K. i K. J. S. nie świadczą o prowadzeniu przez G. i D. M. produkcji rolniczej. Nie stwierdził także naruszenia przepisów zawartych w § 67 i § 68 rozporządzenia. Poza tym, wskazał, że przed wydaniem decyzji, na podstawie art.10 § 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolejną czynnością Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było wydanie postanowienia z dnia 24 maja 2013 r., na podstawie art. 111 § 1a i 1b, art.141 §1 w związku z art.126 K.p.a., na mocy którego uzupełnił uzasadnienie decyzji własnej z dnia 8 maja 2013 r. o wyjaśnienie zastrzeżeń i wniosków, wniesionych przez D. M. do protokołu z dnia 15 maja 2013 r. z zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wskazał w rozstrzygnięciu, że zastrzeżenie dotyczące treści protokołu z wizji lokalnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż fakt posiadania lub nieposiadania dostępu do drogi publicznej nie wpływa na ustalenie rodzaju użytku gruntowego. O zaliczeniu bowiem gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób ich użytkowania. Natomiast w uzasadnieniu organ podał, że wydał ww. decyzję przedwcześnie, dlatego w dniu 15 maja 2013 r. umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w trakcie prowadzonego postępowania. Na powyższą decyzję G. i R. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 111 § 1a i 1b K.p.a. poprzez uzupełnienie uzasadnienia, wadliwie wydanej decyzji, o zastrzeżenia strony złożone w trybie art. 10 § 1 K.p.a. już po wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę; art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym pominięcie okoliczności, na które wskazywali w trakcie toczącego się postępowania, a mianowicie faktu, iż przedmiotowa działka nr Z. k.m. [...] nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej, jako tereny mieszkaniowe, w szczególności w związku z tym, iż jest ona częścią prowadzonego przez skarżących gospodarstwa rolnego i jest wykorzystywana na jego potrzeby, a także faktu niekorzystnego ukształtowania terenu, który nie pozwala na jakiekolwiek wykorzystanie owego terenu na cele zabudowy mieszkaniowej czy też jakiejkolwiek innej oraz faktu, iż działka ta jest faktycznie wykorzystywana na cele rolnicze; art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa przez brak ustosunkowania się w samym uzasadnieniu swojej decyzji do argumentów skarżących podnoszonych w toku postępowania przed organami obu instancji, oraz art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego organ administracji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadków na okoliczności wskazywane przez skarżących, w sytuacji, gdy ten dowód mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący również wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 67 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedstawili, rozszerzoną argumentację odwołania popartą stanowiskiem orzecznictwa sądowego oraz doktryny. Dodatkowo podnieśli, że wadliwie organ odwoławczy skorzystał z art. 111 K.p.a., ponieważ uzupełnić decyzję można wyłącznie co do rozstrzygnięcia, co do prawa odwołania, wniesienia powództwa lub skargi do sądu albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Tymczasem organ uzupełnił decyzję w zakresie uzasadnienia decyzji, a nadto uzupełnienie dotyczyło okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji. Po raz kolejny skarżący zaakcentowali, że rozpoznając sprawę organ pominął istotną okoliczność, a mianowicie fakt, iż przedmiotowa działka jest częścią prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego i wykorzystywana na jego potrzeby. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 349/13 Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odrzuceniu zarzutu G. i D. M. w sprawie nieprawidłowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], stanowiącego tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem-B. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja oraz postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w I instancji nie odpowiadają przepisom prawa. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że rację mają skarżący, że postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 24 maja 2013 r. istotnie narusza prawo. Przyjdzie wskazać, że w myśl art. 111 § 1 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Natomiast organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 1a K.p.a.). Stosownie do brzmienia przywołanej normy nie jest zatem dopuszczalne uzupełnienie decyzji co do uzasadnienia decyzji. Wyczerpujące wyliczenie składników decyzji, co do których można wnosić o uzupełnienie, wskazuje, że nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu w celu uzupełnienia innych elementów decyzji (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 644). Uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia nastąpić może w razie gdy organ, wydając decyzję, która nie ma charakteru częściowego, nie orzekł o wszystkich żądaniach wnioskodawcy, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi powinien był zamieścić z urzędu. Innymi słowy, decyzja wymaga uzupełnienia wówczas, gdy jest niekompletna, tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym (wyrok WSA z 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 127/07 - opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W przedmiotowej decyzji rozstrzygnięcie nie wymagało uzupełnienia dotyczyło bowiem utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Trzeba wskazać, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego postanowień dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności postanowienia oznacza, iż weryfikowany akt jest dotknięty istotną wadliwością od chwili jego wydania (por. wyrok z 8 czerwca 2007 r. WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1487/06, opubl. w CBOSA). Oceniając zatem omówione postanowienie organu odwoławczego należało uznać, iż akt ten został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia decyzji o odrzuceniu zarzutu G. i D. M. w sprawie nieprawidłowego oznaczenia rodzaju użytku gruntowego ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowiły przepisy ustawy. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy działka nr Z. jest terenem mieszkaniowym, jak twierdzą organy, czy też gruntem rolnym, jak podnoszą skarżący i czy organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie administracyjne w tym zakresie. Zdaniem skarżących, organ nadzoru, zmieniając z urzędu - wskutek przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków - dane w tej ewidencji, naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu z tym stanowiskiem częściowo należy się zgodzić. Od razu należy odnotować, że zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze, w trybie czynności materialno - technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2). Po drugie, w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 45 ust.1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Według ust. 2 do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. W myśl § 35 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. W świetle powyższego uregulowania stwierdzić trzeba, że ustawodawca określił na podstawie jakich danych możliwe jest aktualizowanie ewidencji. Fakt ten determinował zakres i charakter postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji. Poza tym Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, jak też nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten wynika również z art. 77 § 1 K.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz powinien wyjaśnić okoliczności podnoszone przez stronę postępowania. Dla każdego postępowania administracyjnego najważniejsze znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. Nadmienić przyjdzie, że wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (dostępny w LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski". Jednocześnie stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. Rolą uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji, powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a więc jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, jak trafnie zauważyli skarżący, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, zaś takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym organy prowadzące postępowanie, nie ustosunkowują się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem i analizą niezbędnego materiału dowodowego z uwzględnieniem oświadczeń skarżących. Przyjdzie dostrzec, co uszło uwadze organów, iż w trakcie całego postępowania modernizacyjnego, tj. w: zarzucie sformułowanym 3 września 2012 r., odwołaniu z dnia 15 listopada 2012 r., odwołaniu z dnia 15 marca 2013 r. oraz skardze do Sądu skarżący konsekwentnie wskazują, że działka nr Z. wchodzi w skład ich gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 1 ha. Pomimo ciągłego powoływania się przez skarżących na tę okoliczność organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też nie wezwały skarżących do uzupełnienia, sprecyzowania bądź udowodnienia tego twierdzenia. Nie zaprzeczyły, ani nie ustaliły, czy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia o ubezpieczeniu społecznym rolników, a jeśli tak, to czy nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej spornych gruntów lub ich całkowity zanik zdolności do produkcji rolniczej. W tym stanie rzeczy stanowisko organu stwierdzające, że działka nie ma już charakteru rolnego jest przedwczesne. Zuważyć przyjdzie, że według ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia określającego zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych m.in. użytki rolne to : 1) grunty orne. Do gruntów ornych zalicza się grunty: a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty, b) nadające się do uprawy, o której mowa pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów, c) ugory, odłogi. Według pkt 5) ww. załącznika użytki rolne to też grunty rolne zabudowane. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Natomiast według ust. 3 pkt 1 ww. załącznika do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. W niniejszej sprawie, w świetle twierdzenia skarżących o prowadzeniu gospodarstwa rolnego - istotne było w szczególności określenie, czy stanowiąca ich własność sporna działka stanowi grunty rolne zabudowane, czy też grunty orne, bądź też ugory, odłogi. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji nie ustaliły, czy w przypadku przedmiotowej działki spełnione była wyżej wskazana przesłanka kwalifikująca tą działkę do użytków rolnych i czy sporna działka stanowi, bądź nie, funkcjonalną całości o przeznaczeniu rolniczym. Nie przeprowadzając postępowania w omówionym zakresie organy, jak trafnie wskazali skarżący, naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 i 11 K.p.a. W świetle powyższych konstatacji przyjdzie stwierdzić, iż organy nie poczynił prawidłowych ustaleń w zakresie stanu prawnego i faktycznego spornej działki, które zresztą w trakcie postępowania były przez skarżących konsekwentnie kwestionowane. Tym samym również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z normą zawartą w art.107 § 3 K.p.a., gdyż organy w żaden sposób nie odnosiły się do tej materii. Wobec tego uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem omówionych przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Nieważność postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Sąd stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania do ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.