II SA/Op 354/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Korfantowa z dnia 23 stycznia 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz B. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Korfantowa z dnia 23 stycznia 2017 r. odmawiające B. G. wydania zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. G. pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. zwrócił się do Burmistrza Korfantowa o wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek KRUS od 1 stycznia 1981 r. do 30 czerwca 1993 r. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu przedłożenia do sprawy rentowej w KRUS w [...]. Burmistrz Korfantowa postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o podleganiu wnioskodawcy ubezpieczeniu społecznemu rolników z powodu braku dokumentów potwierdzających okres podlegania ww. ubezpieczeniu i wysokości opłacanych składek. W uzasadnieniu organ wskazał na wniosek, przywołał przepis art. 219 K.p.a. i stwierdził, że w urzędzie brak jest jakichkolwiek dokumentów na podstawie, których można byłoby wydać żądane zaświadczenie. Organ wyjaśnił, że dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem kategorii archiwalnej 10 letniego okresu przechowywania i po jego upływie zostały poddane brakowaniu. Wskazał nadto, że w archiwum zakładowym nie zachowały się karty gospodarstw, ani rejestry wymiarowe podatku rolnego, ani też inne dokumenty księgowe. W tej sytuacji zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia. Na powyższe postanowienie B. G. wniósł zażalenie, kwestionując brak wydania zaświadczenia, które jest mu niezbędne do ustalenia daty objęcia go ubezpieczeniem rolniczym. Do zażalenia dołączył kopie nakazów płatniczych, kopie karty ewidencyjnej, pokwitowań pobieranych opłat, kopię zeznania do wymiaru podatku rolnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zrelacjonowało treść decyzji organu pierwszej instancji oraz omówiło kwestię wydawania zaświadczeń w świetle art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz związanych z tym obowiązków organów w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreśliło Kolegium, że ustalenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia winny zmierzać do potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podało, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W przypadku braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Organ odwoławczy podał, że z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, że nie dysponuje on dokumentami, na podstawie których możliwe byłoby potwierdzenie danych żądanych przez żalącego się. Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji dokonał analizy całości posiadanych przez siebie zasobów, a tym samym należało orzec o utrzymaniu w mocy zapadłego postanowienia. Odnosząc się do przedłożonych wraz z odwołaniem kopii dokumentów Kolegium stwierdziło, że nie mogły zostać one wzięte pod uwagę, gdyż znajdują się one w zasobach innych podmiotów We wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu skardze B. G. domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Skarbnika Gminy Korfantów, pomimo naruszenia przez ten organ art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. poprzez niewydanie przez organ Gminy zaświadczenia w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników indywidualnych w okresie od 1 stycznia 1981 r. do 30 czerwca 1993 r. podczas, gdy ww. organ powinien wydać zaświadczenie, a to wobec obowiązku gromadzenia przez ten organ danych dotyczących realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników w ww. okresie; brak uzasadnienia w przedmiocie wskazania przyczyn niewywiązania się przez organ z ustawowego obowiązku przekazania niezbędnych danych do KRUS z momentem przejęcia przez ten podmiot obowiązków gminy, a zamiast tego przekazania posiadanej dokumentacji do archiwum zakładowego z 10 letnim okresem jej przechowywania; naruszenie art. 218 § 2 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organy postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, tj. w szczególności nieustaleniu, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę dane, a w szczególności ustalenia ewentualnych dysponentów tych dokumentów oraz osób odpowiedzialnych za nieprzekazanie dokumentacji ubezpieczeniowej do KRUS; art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ Gminy w sposób naruszających zaufanie do organów państwa. W uzasadnieniu podkreślał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego i dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie. Akcentował, że domagał się potwierdzenia okoliczności z okresu, w którym organ pierwszej instancji miał ustawowy obowiązek przechowywania stosownej dokumentacji, rejestrów i ewidencji i stąd też winno być mu wyjaśnione, z jakich powodów jego dokumentacja wbrew istniejącemu obowiązkowi, nie została przekazana do instytucji, która przejęła w tym zakresie obowiązki Gminy. Zarzucił również, że postanowienie został wydane przez nieuprawniony do tego organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane jest w Dziale VII K.p.a. – Wydawanie zaświadczeń i jest ono postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku. Zaświadczenie, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie rozstrzyga ono zatem żadnej sprawy, ani też nie tworzy nowej sytuacji prawnej, jak i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11 – www.orzeczenia.nsa.gov.pol ). Wskazać należy nadto, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.). Art. 218 § 1 K.p.a stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 K.p.a. różnicuje zatem, w zależności od tych przypadków dotyczących wydania zaświadczenia, obowiązki organu. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o sytuację wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Za powyższym przemawia wykładnia art. 218 § 1 K.p.a., który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Patrz w tym zakresie uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 października 2001r., sygn. akt II SA 1858/01- LEX nr 53365). Postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Winno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy dostrzec należy, iż z akt administracyjnych nie wynika, aby organ pierwszej instancji podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Organ ten jedynie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokumenty w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne zostały przekazane do archiwum zakładowego z oznaczeniem 10 letniej kategorii archiwalnej i po tym okresie zostały wybrakowane, a w archiwum zakładowym nie zachowały się żadne inne dokumenty, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jednak, poza ww. stwierdzeniem w treści uzasadnienia, jakichkolwiek notatek, zapisków, wykazów akt wybrakowanych czy informacji pracowników archiwum o miejscach, w których poszukiwano danych i dokumentacji na podstawie, której możliwe byłoby wydanie zaświadczenia. W sprawie dodać należy również, iż do 1983 r. przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. nr 32, poz. 140, ze zm.). stanowiły, że podstawę wymiaru składki stanowił przychód szacunkowy gospodarstwa rolnego (art. 39), a ustalenia naczelnika gminy oraz organów prowadzących ewidencję sprzedaży produktów rolnych są wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i organów odwoławczych w postępowaniu rentowym przy ustalaniu prawa do świadczeń pieniężnych określonych ustawą oraz ich wysokości (art. 34 ustawy). W okresie od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1982 r. ustawodawca nie przewidział w ogóle obowiązku uiszczania składek osobowych, ale jedynie obowiązek opłacania składek z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Dopiero przepisy kolejnej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., nr 24, poz. 133, ze zm.) objęły obowiązkiem ubezpieczenia wszystkich rolników prowadzących gospodarstwa rolne, w tym i przewidziały możliwość ubezpieczenia domowników. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1982 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego zobowiązany został do stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń pieniężnych i ich wysokości. Ustalenia te były wiążące dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Od dnia 27 maja 1990 r. do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone - zgodnie z art. 3 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198) – przeszły zadania stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rolników z ubezpieczenia społecznego (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.). Tym samym skoro skarżący wskazuje, że wnioskowane zaświadczenie jest mu niezbędne w postępowaniu o przyznanie renty z KRUS, to legitymuje się interesem prawnym w jego uzyskaniu. Rolą zatem organu, na którego ustawodawca włożył obowiązek stwierdzania okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rolników z ubezpieczenia społecznego było więc przejrzenie i sprawdzenie wszelkich dokumentów, urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, które mogłyby potwierdzić fakt podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników, opłacania składek z tego tytułu oraz ich wysokości. Organy obu instancji poprzestały w sprawie na gołosłownym twierdzeniu, bo niepopartym żadną czynnością, że nie dysponują już odpowiednimi rejestrami, ani innymi dokumentami odnoszącymi się do podanego we wniosku okresu, nie wskazując przy tym na żadne dowody, czy czynności zmierzające do ustalenia, czy są w posiadaniu innych danych pozwalających na stwierdzenie tego faktu. Dostrzec należy, iż wniosek zainteresowanego dotyczy niezbyt odległej przeszłości, kiedy to dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ samorządu terytorialnego, posiadający też wiedzę, o gruntach użytkowanych na jego terenie rolniczo i przez kogo. Zdaniem Sądu, organy procedujące w sprawie nieprawidłowo wykazały zaistnienie podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na nieposiadanie dokumentacji. Powyższe stanowiło naruszenie przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wydawania zaświadczeń wymaga, aby urząd w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów, a fakt braku dokumentów powinien być bezsporny, potwierdzony podjętymi czynnościami i w sposób wyczerpujący przedstawiony w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Organ winien wymienić dokumentację, która uległa zniszczeniu, wskazując na stosowany dokument w tym zakresie, wymienić dokumenty znajdujące się w jego zasobach, które badał i stwierdzić, czy jest to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie zawarte we wniosku. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, bowiem ponownie sprawę wnioskodawcy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną, nie dostrzegając tym samym możliwości, ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodać należy również, że postanowienie organu pierwszej instancji podpisane zostało przez Skarbnika Gminy z upoważnienia Burmistrza Korfantowa, a w aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego upoważnienia. Natomiast, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) wójt jest organem wykonawczym gminy, który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym Kolegium winno ustalić czy osoba podpisująca postanowienie organu pierwszej instancji legitymowała się stosownym upoważnieniem do załatwiania tego typu spraw. Zalecenia do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku rzetelnego zbadania całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, jakich potwierdzenia żąda skarżący, a nadto wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.