II SA/Op 357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą w wyniku rozpatrzenia odwołania A. i Z. K. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia[...] Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od 11 grudnia 2001 r., kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania pomieszczeń w budynku warsztatowo-usługowym oraz stolarni przy ulicy [...] Nr [...] w G., którego właścicielem jest A. i Z. K.. W toczącym się postępowaniu doszło do kilkakrotnego podejmowania rozstrzygnięć przez organ I instancji, jak i II instancji. W wyniku wnoszenia kilkakrotnie odwołań, jak też i zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu, w sprawie tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, uznał A. S. za stronę toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Sąd, wskazał także na konieczność wyjaśnienia możliwości zastosowania do tego konkretnego stanu faktycznego przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. i wyjaśnienia kwestii, jaki był poprzednio sposób użytkowania obiektu, a jaki jest obecnie. W niniejszej sprawie, w wyniku zaskarżenia przez B. i A. S. decyzji nr [...] Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 590/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 lipca 2008 r., nr [...], a także postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 stycznia 2008 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 31 października 2007 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 23 października 2007 r., nr [...]. W wyroku Sąd stwierdził, że o tym, jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie w sprawie nie decyduje data wszczęcia postępowania, ale data zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i stąd też ze względu na brzmienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz.888) zastosować należy przepisy w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Podkreślał Sąd, że do stycznia 1975 r. teren działki B. stanowił gospodarstwo rolne, które zostało przejęte przez Urząd Miasta i Gminy w G.. Zabudowania gospodarcze przeznaczono na siedzibę i bazę gospodarczo-remontową Miejskiego Zespołu Szkół, jednakże na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarskich nie wydano żadnych dokumentów. Zauważył także Sąd, że dokonując oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania w przypadku sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985 r., a podtrzymanego uchwałą Rady Miejskiej Nr XI/72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., przedmiotowy teren o symbolu "A16MN" określono jako "teren istniejącej adaptowanej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz projektowanej jednorodzinnej (...) oraz ewentualnie innych usług podstawowych, zbilansowanych dla potrzeb omawianego terenu (...)" Sąd nie podzielił stanowiska organów, iż pod pojęciem usług podstawowych, nieuciążliwych należy rozumieć usługi stolarskie i usługi naprawcze. W związku z powyższym nakazał organom ustalenie, jaka działalność jest prowadzona w spornym obiekcie. Sposób użytkowania i funkcja zakładu "[...]" winna być dokonana na podstawie dokumentacji budowlanej opisującej szczegółowo obiekt w zakresie technologii, a także poprzez zbadanie czy inwestor miał zawartą umowę z kooperantem czy dostawcą na gotowe elementy mebli. Podkreślił także Sąd, że koniecznym, jest ustalenie i wyjaśnienie, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania obiektu, jaki konkretnie roboty wykonano bez pozwolenia bądź zgłoszenia przez MZE-AS w G. i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego dotyczą. W ocenie Sądu niezbędnym było także uzupełnienie materiału dowodowego o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, która opisywać będzie szczegółowo obiekt w zakresie technologii, a której sporządzenie poprzedzi dokonanie oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania, dopuszczenie dowodu z wskazywanej przez skarżących opinii biegłego sądowego inż. J.K. W wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przeprowadził dalsze postępowanie wyjaśniające poprzez m.in. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego inż. J.K., dopuszczenie dowodu ze zdjęć złożonych przez B. S., zaświadczenia Starostwa Powiatowego w N. Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami z dnia 18 października 2004 r. o stanie prawnym działki oznaczonej nr E., położonej w G. przy ulicy [...], oceny zanieczyszczenia gruntu dioksynami wraz ze sprawozdaniem z tego badania, kserokopii przesłuchania świadków G. Ł. i M. B. w Komendzie Powiatowej Policji w N., kserokopii oświadczeń S. G. i M. Z., kserokopii części graficznej nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem A 16 MN. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w związku z tą zmianą w części warsztatowej obiektu położonego w G. przy ul. [...], nakazał A. i Z. K. - jako właścicielom w/w części obiektu użytkowanego jako stolarnia doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie sposobu jego użytkowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ wszczął postępowanie w sprawie w dniu 11 grudnia 2001 r. W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że w styczniu 1975 r. działki wraz z obiektami (budynek mieszkalny, stodoła, stajnia, chlew) położonymi w G. przy ulicy [...], które tworzyły wraz z gruntem zorganizowane gospodarstwo rolne przejęte zostały przez Urząd Miasta i Gminy w G.. Z dniem 1 stycznia 1977 r. utworzona została [...] przy M.Z.E.A.S. w G., której przekazano zabudowania gospodarcze, z wyłączeniem położonego w północnej części budynku mieszkalnego. W zabudowaniach gospodarczych w następnych latach przeprowadzono wiele adaptacji przystosowując je do potrzeb prowadzonej działalności przez Grupę Remontowo Budowlaną, która istniała do października 1990 r. Adaptacja polegała na przebudowie istniejących budynków, w tym także wybiciu nowych otworów drzwiowych i okiennych w ścianach zewnętrznych. W efekcie w zespole budynków, w kształcie litery "L", od strony południowej powstały pomieszczenia biurowe i socjalne, a dalej od południa w kierunku północnym, pomieszczenia garażowe przystosowane do przeprowadzania remontu pojazdów, następnie magazyny, stolarnia i kotłownia, która graniczy z budynkiem mieszkalnym. Nad stolarnią usytuowany był magazyn. W przedmiotowych budynkach dokonywano bieżących napraw posiadanych pojazdów mechanicznych, wykonywano też prace stolarskie typowe dla profilu prowadzonej działalności. Przeprowadzone prace budowlane i zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolniczego na użytkowy pozarolniczy nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji techniczno-budowlanej, nie wydano także decyzji zatwierdzającej zmianę funkcji budynków. Dalej wskazywał organ, że w dniu 24 kwietnia 1992 r. Gmina G. sprzedała przedmiotową nieruchomość zabudowaną M. i E. B., którzy w celu poprawy stanu technicznego budynku przebudowali dach obustronnie spadzisty na dach jednospadowy oraz przerobili schody drewniane, które prowadziły do pomieszczeń biurowych na betonowe. Nadto dokonali obudowania tych schodów ścianą oraz przeniesienia kotłowni w bezpośrednie sąsiedztwo obiektu. Wykonana została także elewacja budynku. W 1996 r. M. B. sprzedał aktem notarialnym prawo użytkowania wieczystego działek A. i D. oraz prawo własności stojącego na nim budynku A. S., który wynajął część obiektu (prawą stronę), w którym prowadzono w przeszłości prace stolarskie Z. K., który jesienią 1996 r. na parterze urządził warsztat stolarski i uruchomił ponownie kotłownię, pomieszczenia zaś nad warsztatem zaadaptował na potrzeby ekspozycji produkowanych mebli. W 2001 r. dokonano podziału działki nr A. na działki B. i C., a linia podziału przebiega od ulicy [...] prostopadle do budynku, a następnie ścianami budynku. Podziałowi uległa także działka o nr ewid. D.. Aktem notarialnym z dnia 8 stycznia 2002 r. A. S. zbył Z. K. i jego żonie wydzieloną nieruchomość. Dalej organ stwierdził, że przedmiot niniejszego postępowania usytuowany jest w dawnym budynku inwentarskim, przebudowanym następnie i połączonym z pozostałymi budynkami w budynek biurowo-warsztatowy w kształcie litery "L", a w 2001 r. podzielony na dwa odrębne budynki. W ścianie stolarni, łącznie z częścią magazynową na piętrze, od strony posesji B. i A. S. znajdują się liczne otwory okienne, które zostały wykute na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Przytaczając brzmienie przepisu art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane organ stwierdził, że zastosowanie w sprawie będą miały przepisy dotychczasowe to jest pierwotne przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Podniósł także, że do pierwszej zmiany sposobu użytkowania obiektu doszło po przejęciu zabudowań przez MZE-AS, który to wykonał szereg prac, które miały na celu adaptację zajętych pomieszczeń na magazyn (na piętrze) oraz na pomieszczenia do przeprowadzania remontów np. stolarki okiennej. Kolejną przebudowę połączono za zmianą sposobu użytkowania części warsztatowej przeprowadził M.B., który przebudował dach, stworzył poddasze magazynowe. Kolejna zaś zmiana sposobu użytkowania, najistotniejsza z punktu widzenia toczącego się postępowania administracyjnego nastąpiła w ocenie organu z chwilą rozpoczęcia działalności w obiekcie przez obecnego właściciela, na którego spadł ciężar wynikający z wady prawnej budynku, a tym samym ciąży ciężar realizacji nakazu. Wskazując na brzmienie art. 44 i 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane organ stwierdził, że stworzenie bazy remontowo budowlanej oraz części socjalno-biurowej z byłej chlewni, stodoły oraz obory wymagał zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, którą się nie legitymowano. Organ ustalił nadto, że samowolnej zmiany sposobu użytkowania dokonał także M. B., który zakupiony kompleks przekształcił w bazę dla prowadzonej przez siebie firmy budowlanej. W tym przypadku także brak jest dokumentacji potwierdzającej legalny sposób przebudowy połączony ze zmianą sposobu użytkowania. Do kolejnych zmian doszło po przeniesieniu prawa własności obiektu na A. S., który wprowadził do niego usługi motoryzacyjne oraz w momencie rozpoczęcia użytkowania części obiektu przez Z. K., który rozpoczął świadczenie usług stolarskich. Dalej organ wskazał, że z inwentaryzacji budowlanej wynika, że parterowa część obiektu, w której działalność prowadzi Z. Z. składa się z 8 pomieszczeń to jest biuro, 3 hal produkcyjnych, sanitariatów, szatni i 2 pomieszczeń gospodarczych. Na piętrze znajduje się pomieszczenie ekspozycyjne. W zakładzie wykonywane są skrzynki na meble i docinane blaty na wymiar. Z. Z. dokonuje zakupu gotowych elementów w postaci frontów oraz akcesoriów. Gotowe meble są montowane w mieszkaniu klienta. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1985 r. oraz powołując się na zapadły w sprawie wyrok WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009 r. stwierdził, że stolarnia jest zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko niezależnie od wielkości produkcji i stąd też nie może być umiejscowiona na tym terenie, gdyż w pojęciu usług podstawowych mieszczą się nieprodukcyjne funkcje podstawowe. Profil działalności zakładu Z. K. jest, zatem sprzeczny z obowiązującym w dacie zmiany sposobu użytkowania planem zagospodarowania przestrzennego. Procedura zaś określona w art. 50-51 Prawa budowlanego nie pozwala na nałożenie na właściciela obiektu obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, która pozwoliłaby na ocenę potencjalnej możliwości legalizacji tego obiektu jako stolarni, gdyż żadne roboty lub czynności nie są w tym stanie faktycznym doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Stąd też należało nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego tzn. ostatniego legalnego. Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. i Z.. W złożonym odwołaniu podnieśli, że organ I instancji ustalił, że obiekty (budynek mieszkalny, stodoła, stajnia, chlew) wraz z działką stanowiły zorganizowane gospodarstwo rolne i był to jedyny legalny sposób użytkowania. Nakazując przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu w zakresie sposobu użytkowania, nie wskazał, jaki był poprzedni sposób użytkowania, a domyślać można się jedynie, że było nim gospodarstwo rolne. Zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w 1985 r. ustalił charakter zabudowy terenu i przeznaczenie znajdujących się na nim obiektów (baza gospodarczo-remontowa MZEAS z funkcją usług podstawowych). Zdaniem odwołujących, w świetle powyższego, wyjaśnienia wymaga, na jakiej podstawie PINB w powiecie nyskim oparł swoje stwierdzenie, że "zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolniczego na użytkowy poza rolniczy nie znalazły odzwierciedlenia ani w dokumentacji, ani też nie wydano decyzji administracyjnej zatwierdzającej zmianę funkcji budynków." Odwołujący zarzucili ponadto, że z niewiadomych przyczyn organ uznał, że zakład jest uciążliwy dla otoczenia, skoro z przedłożonych badań uciążliwości wynika, że uciążliwość jest poniżej dopuszczalnej i nie przekracza granic zakładu, a w zakładzie nie ma linii technologicznej i nie ma produktu finalnego, jakim są meble. Nadto rozstrzygając sprawę organ nie uwzględnił wskazówek zawartych w wyrokach sądów, w tym WSA w Warszawie oraz NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2147/2000 opublikowanego w ONSA 2003/4/137. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia stanu faktycznego i dokonane zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zwrócił jednak uwagę, na to, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie realizuje zaleceń wynikających z wyroku WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009 r., co powoduje, że narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytaczając obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku stwierdził, że Sąd nakazał ustalić kwestię ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przekazanych obiektów i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia przez MZE-AS w G.. Okoliczność tą należy ustalić w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie jest możliwe bez niej rzetelne ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu poprzez zmianę zagospodarowania nabytych nieruchomości. Nadto argumentował organ, że materiał dowodowy miał być uzupełniony o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzić miało dokonanie oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa. Z protokołu zaś oględzin z dnia 8 września 2009 r. nie wynika, aby oględziny przeprowadzone zostały z udziałem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Co więcej podczas oględzin należało ustalić pełen zakres objętych sporem robót budowlanych. Ustalić winien także organ, w sposób bezsporny charakter działalności prowadzonej przez Z. K., badając czy miał on zawartą umowę z kooperantem, czy dostawcą na gotowe elementy. Wskazując na obowiązujące w styczniu 1975 r. oraz w 1992 r. przepisy Prawa budowlanego, t.j. art. 45 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r., a dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stwierdził, że rzeczą organu I instancji, po wykonaniu zaleceń Sądu będzie rozważenie, czy ustalony przez niego stan faktyczny stanowi w prawnym znaczeniu zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Nadto organ ustali funkcję obiektów w chwili ich nabywania przez następnych właścicieli, co dopiero pozwoli na dokonanie oceny zmian dokonanych przez nich pod kątem zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami. Takie ustalenia winny doprowadzić do faktycznych przesłanek badania legalności zakładu stolarskiego aktualnego właściciela. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się B. i A. S.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu żądali uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentowali, że w sprawie prowadzonej przez PINB w powiecie nyskim od ponad ośmiu lat, zapadło w końcu orzeczenie zgodne z ich wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny i logiczny zrelacjonował ustalenia stanu faktycznego, jednakże nie sposób zgodzić się z sentencją decyzji, wnioskami i jej podsumowaniem. Organ, bowiem I instancji wypełnił dyspozycje Sądu zawarte w wyroku poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie, na podstawie już kompletnych materiałów, dokonał samodzielnej jego oceny i orzekł o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. Zarzucił, że organ II instancji, celowo dla dalszego przedłużania sprawy błędnie wywiódł, że decyzja PINB w powiecie nyskim jest niezgodna z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 2 marca 2009 r. oraz nie dostrzegł, że tymże wyrokiem uchylono poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego, które to decyzje stanowiły niezgodną z prawem próbę legalizacji samowoli budowlanej. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". W sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607-608, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2776/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 47914; z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), w związku z czym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99 oraz z 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48722 i nr 48721). Powiedziane dotychczas oznacza, że tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem prawa, w szczególności art. 153 P.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała, więc okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 marca 2009 r. (sygn. akt. II SA/Op 590/08). Ocena prawna wyrażona, zatem w orzeczeniu Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN, sygn. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101), podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, syg. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000). Co więcej nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., sygn. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019). Stosownie, zatem do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 2 marca 2009 r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Obowiązani byli, zatem oni zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ponowne, zatem rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Wr 1890/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Bk 470/08 i wyrok NSA 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 591/08). Konsekwencją powyższego jest to, iż Sąd w niniejszym składzie rozpatrując ponownie tą samą sprawę jest związany oceną prawną oraz wskazaniami zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt II SA/ Op 590/08 wyraził pogląd, że dokonując oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania w przypadku sprzeczności tego zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy, zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Miasta i Gminy w Głuchołazach z dnia 4 marca 1985 r., a podtrzymanego uchwałą Rady Miejskiej Nr XI/72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r., przedmiotowy teren o symbolu "A16MN" określono jako "teren istniejącej adaptowanej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności oraz projektowanej jednorodzinnej (...) oraz ewentualnie innych usług podstawowych, zbilansowanych dla potrzeb omawianego terenu (...)" Sąd nie podzielił stanowiska organów, iż pod pojęciem usług podstawowych, nieuciążliwych należy rozumieć usługi stolarskie i usługi naprawcze. W związku z powyższym nakazał organom ustalenie, jaka działalność jest prowadzona w spornym obiekcie. Sposób użytkowania i funkcja zakładu "[...]" winna być dokonana na podstawie dokumentacji budowlanej opisującej szczegółowo obiekt w zakresie technologii, a także poprzez zbadanie czy inwestor miał zawartą umowę z kooperantem czy dostawcą na gotowe elementy mebli. Podkreślił także Sąd, że koniecznym, jest ustalenie i wyjaśnienie, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania obiektu, jaki konkretnie roboty wykonano bez pozwolenia bądź zgłoszenia przez MZE-AS w G. i którego z przypadków opisanych w art. 71 Prawa budowlanego dotyczą. W ocenie Sądu niezbędnym było także uzupełnienie materiału dowodowego o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzi dokonanie oględzin z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania, dopuszczenie dowodu z wskazywanej przez skarżących opinii biegłego sądowego inż. J.K.. Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu zasadnie uznał organ II instancji, że nie doszło do jednoznacznego ustalenia na czym konkretnie polegała zmiana sposobu użytkowania poszczególnych obiektów użytkowanych przez MZE-AS, jako obiekty gospodarcze i jaki był zakres wykonanych w tych poszczególnych obiektach robót. Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że: "W otrzymanych przez Grupę Remontowo-Budowlaną MZE-AS zabudowaniach przeprowadzono wiele adaptacji, przystosowując je potrzeb prowadzonej działalności." Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane w poszczególnych obiektach gospodarskich, a w szczególności w którym z tych obiektów (stodoła, stajnia, chlew) prowadzi obecnie działalność gospodarczą w postaci stolarni obecny właściciel. Nabiera to o tyle istotnego znaczenia, jeśli się zważy, że organ nakaz właścicielom obiektu usytuowanego na działce nr C. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie jego użytkowania, a zatem organ winien ustalić i wskazać, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania konkretnego obiektu. Brak jednoznacznego ustalenia, jakie konkretnie roboty zostały wykonane w budynku użytkowanym obecnie jako stolarnia oraz brak analizy prawnej tego samowolnego procesu inwestycyjnego, którego skutkiem jest obecny stan obiektu, w tym oceny zmiany sposobu użytkowania pod kątem zgodności z obowiązującym wówczas stanem prawnym uniemożliwia uznanie, że organ I instancji wykonał zalecenia wynikające z zapadłego w sprawie wyroku. Zasadnie także organ II instancji uznał, że w protokole oględzin z dnia 8 września 2009 r. brak jest adnotacji, stosownie do zaleceń Sądu, że przeprowadzone zostały one z udziałem osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, jak również brak jest kompletnej i wyczerpującej ekspertyzy technicznej, która opisuje szczegółowo obiekt w zakresie technologii i dokumentacji budowlanej, sporządzonej w wydanej zgodnie z zaleceniami Sądu. Nie sposób także nie zauważyć, że organ I instancji dopuścił jako dowód w sprawie zeznania świadków G. Ł. i M. B. złożone w postępowaniu karnym, a więc nie przeprowadził dowodu bezpośrednio, czym naruszył art. 79 K.p.a., który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. dowodu z zeznań świadków oraz że ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, w tym może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia. Jako dowód w sprawie dopuszczone zostały także pisemne oświadczenia złożone przez M. Z. i S. G., byłych pracowników MZE-AS dotyczące sposobu użytkowania obiektów gospodarskich przez MZE-AS i zakresu przeprowadzanych robót, zamiast przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz wyjaśnienia obecnego właściciela, co do charakteru prowadzonej działalności. W tym ostatnim zakresie Sąd nakazał w sposób bezsporny ustalić charakter prowadzonej działalności przez Z. K., badając czy miał on zawartą umowę z kooperantem, czy dostawcą mebli na gotowe elementy. W tym zakresie organ poprzestał tylko na wyjaśnieniach Z. K. Organ administracji nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Reasumując, organ I instancji, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o konkretnie wskazane przez Sąd czynności i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz jego analizy, organ zaniechał podjęcia ich i tym samym nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w kierunku wskazanym przez Sąd, naruszając tym samym nie tylko przepisy postępowania dowodowego, lecz także przepis art. 153 P.p.s.a., poprzez nie zastosowanie się do wszystkich zaleceń Sądu. Moc wiążąca orzeczenia nie jest związana tylko powyższego samą treścią wyroku, ale także i z jego uzasadnieniem. Stąd też ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd wymaga konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań Sądu w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią, bowiem drugi element wiążącego uzasadnienia Sądu. Wobec powyższego zasadnie organ II instancji zastosował dyspozycję przepisu z art. 138 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.