II SA/Op 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr IX/58/07 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić solidarnie skarżącym H. K. i E. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez H. K. i E. K. jest uchwała Rady Miasta Jemielnica z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr IX/58/07, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżony akt podjęty został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Na mocy zapisu § 37 uchwały, weszła ona w życie z dniem 22 września 2007 r., tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 66, z dnia 7 września 2007 r. Pismem z dnia 3 października 2011 r., które do organu wpłynęło w dniu 6 października 2011 r., H. K. i E. K. reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego M. S. – P., wezwali Radę Gminy Jemielnica, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr IX/58/07. Podnosząc zarzut naruszenia przez wskazany akt przepisów art. 15 § 4, art. 19 § 2 pkt 4 i art. 31 § 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazali, że ich interes prawny związany jest z zamiarem rozbudowy istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie [...], w obrębie działek nr A i B. Wyjaśnili, że na skutek ich wniosku o przyłączenie do sieci i określenie warunków technicznych, A Sp. z o.o. w [...], wezwały ich do dokonania pisemnych uzgodnień w zakresie określonym w § 23 uchwały, dążąc do narzucenia im "swoich, niekorzystnych dla nich rozwiązań". Pismem z dnia 23 listopada 2011 r., Zastępca Wójta Gminy Jemielnica poinformował H. K. i E. K., za pośrednictwem ich pełnomocnika, że wystosowane przez nich wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie rozpatrzone na najbliższej sesji Rady Gminy, która odbędzie się w dniu 30 listopada 2011 r. Odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ udzielił w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r., które doręczone zostało pełnomocnikowi H. K. i E. K. w dniu 9 grudnia 2011 r. W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów wskazano, że Radni nie podzielili poglądu przedstawionego w wezwaniu uznając, że kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem. Jednocześnie w wyniku przeprowadzonego głosowania nie został przyjęty wniosek o przystąpieniu do prac nad projektem nowego regulaminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr IX/58/07, H. K. i E. K. wnieśli za pośrednictwem organu, pismem z dnia 6 stycznia 2012 r. Zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art.15 ust. 4, art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 23 ust. 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Jemielnica wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że ustalenia regulaminu nie naruszają wskazanych przez skarżących regulacji ustawowych, a zapisy § 23 ust. 2 uchwały stanowią element swobody legislacyjnej, do której organ stanowiący ma prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), regulującego kwestie zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Stosowanie natomiast do treści art. 101 ust. 3 tej ustawy, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Odesłanie to odnosi się do przepisu art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. ), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli jednak sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Od sposobu załatwienia sprawy przez organ gminy, tj. od uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub odmowy jego uwzględnienia, a także od terminu jej załatwienia zależy ustalenie terminu do wniesienia skargi, a przez to prawidłowość i skuteczność jej wniesienia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji jednak, gdy przepisy nie nakazują doręczenia podjętego przez organ aktu, ponieważ ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę można wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 P.p.s.a.). "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi" (patrz: uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, LEX nr 260435). Dlatego też w obu tych przypadkach, w zakresie ustalania terminu wnoszenia skargi sądowoadministracyjnej, zastosowanie znajdzie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego w tym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodzić się przy tym należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Za takim stanowiskiem nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, co wymaga stosowanego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy, ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenie wynoszący dwa miesiące (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/11, LEX nr 1083611). Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a przewiduje istnienie dwóch odrębnych terminów do wniesienia skargi, z których każdy rozpoczyna swój bieg w innym czasie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (patrz powołana uchwała NSA, postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., LEX nr 966259). Osoba domagająca się usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez uchwałę organu gminy może wnieść skargę nie czekając na odpowiedź organu lub też wstrzymać się z wniesieniem skargi, aż do chwili otrzymania od tego organu negatywnej odpowiedzi. W pierwszym przypadku - jak wyjaśnił NSA w przywołanej uchwale - skarga będzie spełniać wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszeń, zarówno wtedy gdy organ już po wniesieniu skargi udzieli odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy w ogóle do wezwania tego się nie ustosunkuje. W przypadku natomiast udzielenia odpowiedzi pozytywnej, nawet po wniesieniu skargi do sądu, organ będzie miał możliwość skorzystania z instytucji uwzględnienia skargi do czasu wyznaczenia rozprawy (art. 54 § 3 P.p.s.a.), co ostatecznie spowoduje umorzenie postępowania sądowego. W drugim przypadku istotnym jest, aby odpowiedź organu dotarła do skarżącego jeszcze przed upływem sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tylko w takiej sytuacji otwiera się dla skarżącego nowy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, w przeciwnym razie, gdy odpowiedź na wezwanie w ogóle nie zostanie udzielona, lub też zostanie doręczona po upływnie 60 dni od wniesienia wezwania, skarga do sądu administracyjnego będzie podlegać odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie po upływie sześćdziesięciodniowego terminu nie powoduje otwarcia na nowo trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe rozważania, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie analiza dat dokonywania poszczególnych czynności, tak przez skarżącego jak i przez organ gminy prowadzi do wniosku, iż skarżący uchybili sześciesięciodniowemu terminowi do wniesienia skargi. Wystosowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 6 października 2011 r. Termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego upłynął z dniem 5 grudnia 2011 r. Skarga do Sądu – za pośrednictwem organu - została natomiast wniesiona dopiero pismem z dnia 6 stycznia 2012 r., w więc z uchybieniem terminu do wniesienia skargi. Zaznaczyć należy, że wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie mógł mieć fakt, że odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ udzielił skarżącym pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. Stosownie do art. 53 § P.p.s.a., nowy trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi otwiera się bowiem od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przy czym konieczne jest, aby odpowiedź organu dotarła do skarżącego jeszcze przed upływem sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie odpowiedź organu doręczona natomiast została pełnomocnikowi skarżących dopiero dnia 9 grudnia 2011 r., a więc już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu, który upływał z dniem 5 grudnia 2011 r. Skoro zatem, odpowiedź na wezwanie została doręczona po upływnie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania, a skarga do sądu administracyjnego wniesiona została dopiero pismem z dnia 6 stycznia 2012 r. uznać należało, że skarżący uchybili ustawowemu terminowi do wniesienia skargi. Jeszcze raz podkreślić należy, że udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie po upływie sześćdziesięciodniowego terminu nie powoduje otwarcia na nowo trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Opieszałość w załatwieniu sprawy, czy też sesyjność pracy organu nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady. W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.a.s., orzeczono o odrzuceniu skargi. Zgodnie z powołanym przepisem sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania, zawartego w pkt 2 sentencji, stanowił przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.