II SA/Op 361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi G. P. i A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji przyznającej zasiłek celowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2011 r., nr [...], w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. P. i A. P.. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 25 października 2010 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – K. przyznał G. P. i A. P. świadczenie pieniężne, w postaci zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju/czerwcu 2010 r., w wysokości 25.688,96 zł. Powyższa decyzja, zawierająca prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania, w dniu 28 października 2010 r. została osobiście odebrana przez G. P.. Od powyższej decyzji G. i A. P. pismem z dnia 14 grudnia 2010 r., złożonym w organie w dniu 17 grudnia 2010 r., wnieśli odwołanie. W jego treści odwołujący zakwestionowali wysokość przyznanego im zasiłku celowego wnosząc o uwzględnienie "Kosztorysu Inwestorskiego – Robót Dodatkowych" i wypłatę kwoty 10.441,17 zł za roboty związane z wymianą płytek ceramicznych podłogowych, drzwi balkonowych oraz drzwi wejściowych, które to roboty zostały zatwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Odwołujący podali jednocześnie, że składają odwołanie z przekroczeniem czternastodniowego terminu, gdyż powodem takiego stanu rzeczy była nierzetelna praca i zaniedbanie rzeczoznawców z O., którzy nie uwzględnili wiarygodnej opinii [...] inspektorów. Podkreślali, że o zaistniałej sytuacji dowiedzieli się przypadkiem, bowiem w momencie pojawienia się widocznych pęknięć na budynku mieszkalnym wezwali Inspektorów Nadzoru Budowlanego w K. – K., którzy poinformowali ich o w/w robotach dodatkowych. Pismem z dnia 3 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zwróciło się do G. i A. P. o podanie informacji, czy złożone przez nich pismo z dnia 14 grudnia 2010 r., należy potraktować jako prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – K. z dnia 25 października 2010 r., a jeżeli tak, to o uzupełnienie w/w pisma o istotne okoliczności, które uprawdopodobnią, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy. W piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r., G. i A. P. wskazując, iż dotyczy ono "odpowiedzi na pismo SKO o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji MOPS w K. – K.", podali, iż kilka miesięcy po majowej powodzi z 2010 r., po tym jak na frontowej ścianie ich budynku pojawiły się pęknięcia, uzyskali oni informację od Starszego Inspektora Nadzoru Budowlanego z K. – K., który przeprowadzał oględziny konstrukcji budynku, że w raporcie szkód powodziowych została uwzględniona całkowita wymiana posadzek. Mając na uwadze powyższe, po terminie wyznaczonym przez [...] MOPS, zgłosili się oni po kserokopię opinii przeglądu budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010 r., a stwierdzając jej wiarygodność, złożyli w sprawie odwołanie. Następnie, pismem z dnia 9 lutego 2011 r., którego treść w związku z dwukrotnym jego awizowaniem została powtórzona w ponownie przesłanym do stron piśmie z dnia 23 marca 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nawiązując do treści pisma z dnia 18 stycznia 2011 r., zwróciło się do G. i A. P. o podanie daty, w której dowiedzieli się, że wystąpiła konieczność przeprowadzenia prac dodatkowych związanych z usuwaniem skutków powodzi. Jednocześnie wskazano, że brak powyższej informacji spowoduje, iż sprawa rozpatrzona zostanie w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Pomimo prawidłowego doręczenia stronom pisma z dnia 23 marca 2011 r., pozostawione zostało ono bez żadnej odpowiedzi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał przepisy art. 129 § 1 i 2, art. 57 § 1 i 5 oraz art. 134 K.p.a. i wskazał, że w sprawie ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji, doręczonej w dniu 28 października 2010 r., był dzień 11 listopada 2010 r., a tym samym odwołanie G. i A. P., złożone w dniu 17 grudnia 2010 r., wniesione zostało z uchybieniem terminu. Podkreślił przy tym, że wobec nie wyjaśnienia przez strony, czy odwołanie z dnia 14 grudnia 2010 r. należy potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz braku wskazania, w jakiej dacie strona dowiedziała się o konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac, nie było możliwości uznania odwołania także za wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia odwołania, a tym samym do przywrócenia tego terminu. Na powyższe postanowienie, G. i A. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej kwestionowali wysokość wycenionej przez rzeczoznawców szkody powodziowej wnosząc o uwzględnienie kosztorysu Inwestorskiego Robót Dodatkowych . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia zaznaczyć należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie były kwestie związane z oceną prawidłowości bądź nie rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego. Sądowa ocena ograniczała się do problematyki dotyczącej wydania postanowienia na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. W myśl art. 127 § 1 K.p.a., podstawowym środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej jest odwołanie. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Warunkiem zatem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia konieczności dokonania takiej oceny. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy w tym przedmiocie postanowienia, które jest ostateczne i zamyka tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Podkreślić należy, że przesłankę wydania w trybie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji, ale również ustalenie braku wniosku (prośby) o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. W razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 17 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 149/04, Lex nr 164768, z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/06, Lex nr 256681). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania. Zaskarżona w odwołaniu decyzja została bowiem doręczona G. P. w dniu 28 października 2010 r., natomiast odwołanie wpłynęło do organu w dniu 17 grudnia 2010 r. Na powyższy fakt w odwołaniu zwróciły uwagę same strony, podając okoliczności, które spowodowały uchybienie czternastodniowemu terminowi do jego wniesienia. Słusznie zatem organ badając odwołanie stron pod kątem czy nie zawiera ono wniosku o przywrócenie terminu, wezwał strony do określenia czy pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. stanowi również prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – K. z dnia 25 października 2010 r. oraz o wskazanie okoliczności sprawy, które uprawdopodabniają, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy odwołujących. Strony w zakreślonym terminie udzieliły odpowiedzi, podając w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. okoliczności, które w ich ocenie miały świadczyć o tym, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nie nastąpiło z ich winy. Pismo, w którym skarżący wskazuje okoliczności mające świadczyć, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jego winy, powinno być rozpoznane jako wniosek o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt III RN 206/99,, OSNP z 2001 r., nr 9 poz. 299). Tym samym niemożliwym jest w tym stanie faktycznym przyjęcie, jak to uczynił organ, że brak odpowiedzi strony na kolejne skierowane do niej wezwanie z dnia 23 marca 2011 r., nie pozwala na potraktowanie odwołania również jako wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W ocenie Sądu, w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. strona odpowiadając na wezwanie organu i przytaczając okoliczności, które skłoniły ją do wniesienia odwołania, dostatecznie jasno wyraziła, że jej wolą jest by pismo z dnia 14 grudnia 2010 r. uznane zostało także za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W szczególności świadczy o tym użyte w nim wyrażenie, "w odpowiedzi na pismo SKO o przywrócenie terminu wniesienia odwołania od decyzji MOPS K. - K., oświadczam co następuje (...)". Organ zatem, pomimo braku reakcji strony na kolejne wezwanie z dnia 23 marca 2011 r., doprecyzowujące powołane w piśmie z dnia 18 stycznia 2011 r. okoliczności warunkujące przywrócenie terminu, obowiązany był do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Niedopuszczalne było zatem uznanie przez organ, iż skoro strony nie określiły daty, w której dowiedziały się o konieczności przeprowadzenia dodatkowych prac związanych z usuwaniem skutków powodzi to taki wniosek nie został przez nich w ogóle złożony i w rezultacie potraktowanie pisma stron z dnia 18 stycznia 2011 r. za niebyłe. Tym samym, wobec złożonej przez skarżących prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, nieuprawnionym było wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ bowiem zobowiązany był przed wydaniem przedmiotowego postanowienia do rozpatrzenia wniosku stron o przywrócenie terminu i w zależności od wyniku tego postępowania dopiero uprawnionym był do rozstrzygnięcia kwestii terminowości wniesienia odwołania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09, Lex nr 595368, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na powyższe, Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania uznał, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, a powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.