II SA/Op 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 100 zł (sto), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] , wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...] o odmowie wymeldowania M. G. z pobytu stałego w S. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego: Postępowanie o wymeldowanie M. G. z pobytu stałego w S. przy ul. [...] jest kolejnym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. W dniu 19 lutego 2009r. Burmistrz Strzelec Opolskich wszczął na wniosek S. G. postępowanie w przedmiocie wymeldowania M. G. z pobytu stałego w S. przy ul. [...], które zakończone zostało decyzją ostateczną tegoż organu z dnia [...] Nr [...] , orzekającą o odmowie wymeldowania M. G. z w/w miejsca stałego zameldowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że M. G. wyprowadziła się z mieszkania położonego w S. przy ulicy [...] w październiku 2008r. ze względu na częste awantury wszczynane przez męża. Opuszczenie, zatem z tego powodu miejsca stałego zameldowania oraz zamiar powrotu do lokalu nie pozwala na uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Decyzja stała się ostateczną z dniem 22 maja 2009r. i nadal pozostaje w obrocie prawnym, pomimo, że skarżący podjął kroki zmierzające do jej wzruszenia, bowiem pismem datowanym na dzień 9 lipca 2009r. S.G. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Strzelce Opolskie o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania małżonki M.G.. W wyniku rozpoznania tego wniosku o wznowienie postępowania Burmistrz Strzelec Opolskich decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, a Wojewoda Opolski po rozpoznaniu odwołania S.G., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. Burmistrz Strzelec Opolskich, w dniu 3 lutego 2010r., działając z urzędu wszczął ponownie postępowanie w sprawie wymeldowania M.G. z miejsca stałego zameldowania w S. przy ulicy [...]. Burmistrz Strzelec Opolskich decyzją z dnia [...] , Nr [...] , działając na podstawie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) orzekł o odmowie wymeldowania M. G. z pobytu stałego w S. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego M. G. wszczęte zostało z urzędu w wyniku informacji uzyskanych od S.G., że w/w od października 2008r. nadal nie zamieszkuje pod adresem stałego zameldowania. Organ I instancji powołując się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazał, że ustalił na podstawie zeznań S.G., iż M.G. opuściła miejsce stałego zameldowania w dniu 6 października 2008r. i od tamtej pory nie podejmowała prób powrotu do mieszkania, nie utrzymuje z nim kontaktów, ani też nie ponosi kosztów utrzymania lokalu. Dalej uzasadniał organ, że ustalono również na podstawie zeznań M.G., iż nie zamieszkuje ona w miejscu stałego zameldowania z uwagi na zachowanie S.G., lecz zamierza powrócić do mieszkania po orzeczeniu rozwodu stron i przyznaniu jej tego lokalu. W czasie zamieszkiwania w mieszkaniu przy ulicy [...] prowadzona była przez Komendę Powiatową Policji w S. procedura tzw. "niebieskiej karty", a obecnie w toku jest postępowanie karne o psychiczne znęcanie się S.G. nad nią. Organ zauważył także, że M.G. w toku prowadzonego postępowania w dniu 16 marca 2010r. zgłosiła pobyt czasowy w miejscu obecnego pobytu. Wskazując na ustawowe przesłanki wymeldowania osoby z pobytu stałego zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ stwierdził, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanki dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca stałego zamieszkania. Nadto w ocenie organu, inną przesłanką uniemożliwiająca wymeldowanie jest fakt zgłoszenia przez M.G. pobytu czasowego w miejscu obecnego jej pobytu. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 263/06. Od decyzji tej odwołał się S. G., wnosząc o jej uchylenie. W złożonym odwołaniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz pytał, czy kierownik referatu i ewidencji ludności nie dopuściła się zaniedbań służbowych poprzez nie podjęcie odpowiednich czynności, a wynikających z tego, że jego małżonka oraz właścicielka lokalu, który wynajmowany jest obecnie jego małżonce popełniły wykroczenie przeciwko obowiązkowi meldunkowemu. Zarzucał także, że sugeruje mu się bezprawne zachowania wobec małżonki, gdy tymczasem to on ponosi koszty związane m.in. z utrzymaniem mieszkania, spłacaniem zaciągniętych kredytów, wykupem mieszkania. Zarzucał nadto stratę czasu spowodowaną czynnościami podejmowanymi w celu wymeldowania małżonki i brakiem odpowiedniej reakcji organów. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego oraz wskazując, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mają charakter porządkowy, a podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 15 ust. 2 w/w ustawy uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślał organ, że dopuszczenie możliwości wymeldowania osoby decyzją administracyjną jest uwarunkowane ustaleniem, czy nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie miejsca stałego pobytu oraz czy opuszczenie to wynika z własnej woli, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Wskazując na zebrany w sprawie materiał dowodowy organ przyjął, że M.G. udowodniła, że jej niezamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu nie jest przejawem jej woli, gdyż policja prowadzi procedurę "niebieskiej karty", zaś. odnośnie przesłanki trwałości opuszczenia lokalu M.G. zamierza do niego powrócić po zakończeniu sprawy rozwodowej oraz o podział majątku. Analizując treść odwołania zauważył organ, że wniosek o skierowanie zapytania do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o to czy małżonka odwołującego korzysta z pomocy społecznej nie mają znaczenia w sprawie, gdyż ta okoliczność nie podlega ustaleniu w postępowaniu o wymeldowanie. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się S. G.. W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] , Nr [...] oraz decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...] Domagał się także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania oraz odszkodowania za przewlekłość postępowania w kwocie 15000zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak wszechstronnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wadliwe przyjęcie, że M.G. nie opuściła lokalu mieszkalnego w sposób dobrowolny i trwały. W uzasadnieniu powołał się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz przytoczył wydarzenia związane, wszczęciem postępowania karnego z art. 207 k.k. oraz opisał zachowanie małżonki, która nie wypełnia ciążących na niej obowiązków wynikających z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów i tzw. ustawy meldunkowej. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270. zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a przy orzekaniu nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, ani też nie bierze pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazał, iż nie odpowiada ona prawu, gdyż organ odwoławczy nie dysponował pełnymi aktami postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji w sprawie wymeldowania M.G., a tym samym nie posiadał wiedzy o pozostawaniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...] , [...] , którą orzeczono o odmowie wymeldowania M. G. z miejsca stałego zameldowania w S. przy ulicy [...]. Ta okoliczność mogła mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161K.p.a.) - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145 a § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 151 § 1 K.p.a.) , - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 K.p.a.), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że w obrocie prawnym pozostaje nadal ostateczna decyzja Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia [...], Nr [...], o odmowie wymeldowania M. G. z miejsca stałego zameldowania w S. przy ulicy [...]. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie także, iż wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji, a orzeczeniem II instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, a które mogą mieć znaczenie prawne dla prawidłowego załatwienia sprawy. W świetle powyższego organ odwoławczy zobowiązany był w ramach wszczętego na skutek odwołania skarżącego postępowania odwoławczego do jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia, na jakiej podstawie i w jakim trybie winno się ono toczyć, tym bardziej, jeśli się zważy, że to kolejne postępowanie było postępowaniem wszczętym z urzędu przez organ I instancji (art. 80 K.p.a., art. 7 art. 77 § 1 K.p.a.). Ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, w tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami wymagało wystąpienia jednej z okoliczności na które wskazywano wyżej, a które pozwalałyby na wzruszenie w/w ostatecznej decyzji. W sprawie o wymeldowanie możliwym jest wszczęcie postępowania administracyjnego nie tylko na wniosek, ale także i z urzędu, ale ponowne wydanie decyzji o odmowie wymeldowania uwarunkowane jest ustaleniem i wykazaniem przez organy administracji, że w tej konkretnej, nowej sprawie wystąpiła taka sytuacji, która pozwala na przyjęcie że po stronie osoby, która ma zostać wymeldowana decyzją administracyjną z miejsca stałego zameldowania, w związku z upływem czasu nastąpiło dobrowolne i trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego zameldowania. Nie mniej jednak w sprawie pojawienie się tych całkiem nowych okoliczności faktycznych, odmiennych od ustalonych w poprzednio prowadzonym postępowaniu musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny przez organy administracji. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji na organach ciąży powinność wykazania tych nowych okoliczności oraz dokonania ich wszechstronnej analizy w porównaniu z poprzednio występującymi. Co więcej organy muszą stosowną argumentacją dowieść i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), że to nowe, kolejne postępowanie nie jest postępowaniem w tej samej sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale jest nową sprawą dotyczącą tylko i wyłącznie tego samego przedmiotu postępowania oraz tych samych stron. Inaczej mówiąc organy muszą ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że w tym nowym postępowaniu nie zachodzi tożsamość sprawy to jest przedmiotu postępowania i tożsamość stron postępowania. Tożsamość sprawy istnieje wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższego i stąd też w tym zakresie brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie rozważył także (nie dysponował, bowiem kompletnymi aktami postępowań o wymeldowanie), czy w sprawie zaistniała bądź nie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, która występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo chodzi o sytuacje, gdy decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości (por. komentarz do K.p.a. pod red. prof. dr hab. B Adamiak s. 624 wydanie 9). Zgodzić należy się natomiast z organem, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawą), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony, bądź z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się oraz, że w świetle powyższego przepisu, jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła dobrowolnie i trwale bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost w powyższych rozważań. W świetle powyższego, skargę uznać należało za zasadną i stąd też na mocy art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a, zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a.