II SA/Op 385/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skarg T. K. i C. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 maja 2009 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) oddala skargę C. K., 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. i C. (małżonków) K. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., którym umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 29 maja 2009 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego przy ulicy [...] w O. Wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek pisma T. i C. (małżonków) K. z 8 stycznia 2009 r., którym zarzucono, że na sąsiadującej z ich nieruchomością działce przy ulicy [...] w O. działa bez żadnych zezwoleń warsztat samochodowy i wulkanizacyjny prowadzony przez L. P. Uciążliwa działalność warsztatowa naraża wszystkich sąsiadujących z tą działką właścicieli i użytkowników nieruchomości na utratę zdrowia jako konsekwencję hałasu, spalin i innego zanieczyszczania powietrza oraz gruntu. Ponadto teren działki L. P. został wyłożony brukiem, co powoduje, iż zlikwidowano powierzchnię biologicznie czynną prawie na całej działce, a wody opadowe i topniejący śnieg spływając z wybrukowanej powierzchni, zalewają teren działki przy ulicy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomieniem z 16 stycznia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego zlokalizowanego na posesji L. P. i wyznaczył oględziny nieruchomości na dzień 23 stycznia 2009 r. W protokole oględzin, przeprowadzonych z udziałem L. P., pracownicy organu ustalili, iż teren nieruchomości wraz z warsztatem samochodowym inwestor nabył 4 listopada 1998 r. od W. P., W. P. – Z. oraz W. P. – D. Nabywcą nieruchomości poza L. P. była także jego żona W. P. Okoliczności te inwestor wykazał załączonym do protokołu aktem notarialnym umowy sprzedaży nieruchomości Rep. A nr [...]. Podczas oględzin inwestor twierdził, że poprzedni właściciel warsztatu Z. P. użytkował budynek jako warsztat, świadcząc usługi naprawy samochodów. Ten rodzaj działalności gospodarczej jest kontynuowany, bo według oświadczeń inwestora prowadzi usługi "z zakresu naprawy samochodów oraz wymiany opon". Dalej ustalono, że L. P. zatrudnia w zakładzie dwóch pracowników. Warsztat od 1998 r. był modernizowany i prace te zakończyły się w 2008 r. Według dalszych oświadczeń inwestora w czasie modernizacji warsztat nie był eksploatowany. Po uruchomieniu warsztatu przeprowadzono kontrolę posesji przez Straż Miejską, która nie stwierdziła istnienia źródeł zanieczyszczenia powietrza. W celu ochrony gleby przed spływającymi wodami z substancjami ropopochodnymi zobowiązano właściciela do stosownego wyprofilowania terenu placu przed warsztatem (por. protokół oględzin z 23 stycznia 2009 r. wraz z załącznikami). Decyzją z [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego zlokalizowanego przy ulicy [...] w O. W uzasadnieniu, po wyliczeniu dokumentów na których oparto rozstrzygnięcie, organ zważył, że w badanym budynku warsztatowym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Podniesiono, że nie znaleziono dowodów, które potwierdziłyby tezę małżonków K., iż inwestor nabył obiekt jako budynek gospodarczo – garażowy. Odwołując się do przesłuchania C. K. oraz umowy dzierżawy z 28 kwietnia 1964 r. podniesiono, że umowa określa tylko zasady dzierżawy gruntu na potrzeby swobodnego dojazdu na zaplecze posesji, a w szczególności do warsztatu rzemieślniczego. Na tej podstawie organ uznał, że 45 lat wcześniej badany obiekt określany był jako warsztat a nie budynek gospodarczo – garażowy. Skoro tak to w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do ingerencji organu administracji w formie decyzji administracyjnej. Końcowo zaznaczono także, że odprowadzanie wód gruntowych z utwardzonego terenu posesji L. P. na teren nieruchomości sąsiedniej jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia gruntu przez ułożenie kostki brukowej. Decyzję organu I instancji doręczono tylko L. P. W odwołaniu od tej decyzji T. i C. (małżonkowie) K. wnieśli o jej uchylenie. Zaznaczyli, że zostali pominięci w postępowaniu jako strona, mimo, że byli inicjatorami postępowania. W jego toku składając zeznania i liczne dokumenty wykazali brak podstaw do prowadzenia przez L. P. warsztatu samochodowego w zakresie w jakim on funkcjonuje. Podnieśli, że inwestor nabył nieruchomość, na której istniał budynek gospodarczo – garażowy, który nie tylko samowolnie przekształcił w warsztat naprawy samochodów z pełnym zakresem usług, w tym usługami wulkanizacyjnymi, ale także go nielegalnie rozbudował. Odwołując się do zeznań C. K. i dowodów z dokumentów odwołujący się podnieśli, że do 1985 r. Z. P. wraz ze swoim bratem B. P. prowadzili na nieruchomości działalność rzemieślniczą w postaci wymiany i ładowania akumulatorów samochodowych. Usługi te nie obejmowały w żadnym okresie naprawy samochodów rozumianej jako naprawa mechaniki pojazdowej. Po zlikwidowaniu działalności w związku z przejściem na emeryturę Z. P. sprzedał wszelkie narzędzia służące działalności, a pomieszczenia byłego warsztatu zostały wynajęte L. G., który prowadził sklep z częściami samochodowymi. Po powodzi w 1997 r. w budynku nie było prowadzonej żadnej działalności i dopiero L. P. w latach 1999 do 2003 w budynku garażowo – gospodarczym i przyległej metalowej wiacie prowadził nielegalnie hurtownię napoi i alkoholi. W tym okresie nowy nabywca nieruchomości starał się o pozwolenie na prowadzenie warsztatu naprawy samochodów, lecz nie uzyskał stosownej decyzji. Zaznaczyli wreszcie, że L. P. zawłaszczył część ich nieruchomości stanowiącej pas gruntu wzdłuż ogrodzenia o powierzchni 92,5 m² i w miejsce ogrodzenia z siatki metalowej ustawił betonowy płot. Zagarnięta cześć ich posesji została także wybrukowana i służy po nielegalnej rozbudowie garażu, za warsztat do działalności gospodarczej. Końcowo podnosili, że narażeni są na co dzień na niedogodności związane ze spalinami, hałasem, kurzem i nieprzyjemnymi zapachami, które są konsekwencją np. spawania, prac blacharskich, wulkanizacyjnych i naprawy silników samochodowych. Niezależnie od tego ich posesja jest zalewana wodami spływającymi z wybrukowanej działki sąsiada. Organ odwoławczy wymienioną wyżej decyzją z [...], nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu odwołując się do treści art. 28 K.p.a. oraz pojęcia interesu prawnego na tle kilku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odmówił skarżącym legitymacji czynnej w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zaznaczono, że C. K. został przesłuchany w sprawie tylko jako świadek. Podkreślono też, że T. i C. (małżonkowie) K. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem mogą korzystać tylko z procedury wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze wniesionej do sądu T. i C. (małżonkowie) K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i domagali się jej uchylenia. W piśmie procesowym z 2 listopada 2009 r. uzasadniając skargę odwołali się do okoliczności podniesionych już w odwołaniu złożonym na decyzję I instancji i załączyli szereg dokumentów, które wykazywać mają ich racje. Jednym z dokumentów złożonych przez skarżących był wypis z rejestru gruntów wraz z odpisem księgi wieczystej dla nieruchomości przy ulicy [...] w O., które wykazują, że właścicielami nieruchomości są T. K. w 536/1000 części oraz E. i J. (małżonkowie) K. w 464/1000 części, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale tylko w części dotyczącej skarżącej T. K. Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. I. Na początku należy odwołać się do treści art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W granicach zakreślonej wyżej kognicji sądów administracyjnych badanie sprawy obejmuje także ocenę legitymacji procesowej czynnej podmiotu wnoszącego skargę. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona do sądu musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu skarżącego, naruszonego przez działalnie niezgodne z prawem. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Tak rozumianemu interesowi prawnemu przeciwstawić należy interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania wydania przez organ decyzji administracyjnej (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz". Warszawa, 2005, s. 152). Dlatego oceniając skargę wniesioną przez C. K. zważyć trzeba, że podlega ona oddaleniu. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych oraz znanych sądowi urzędowo akt administracyjnych załączonych do innej sprawy C. K., a oznaczonych sygnaturą II SA/Op 474/09, wynika ponad wszelką wątpliwość, że nie jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką J. P. Wypis z rejestru gruntów jako właścicieli nieruchomości przy ulicy [...] wymienia T. K. oraz E. i J. K. C. K. nie ma zatem interesu prawnego, lecz interes faktyczny w doprowadzeniu do użytkowania sąsiedniej nieruchomości, w tym położonych na niej obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem, które – zdaniem tego skarżącego – zostało samowolnie zmienione. Interes prawny C. K. nie może być wywodzony ani z samego faktu zawarcia małżeństwa ze współwłaścicielką nieruchomości T. K., ani z łączących ich stosunków wspólności ustawowej małżeńskiej. W konsekwencji C. K. nie posiada legitymacji czynnej do zaskarżenia skargą decyzji OWINB w Opolu z dnia [...], co sprawia, ze jego skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 P.p.s.a. II. Co do skargi T. K. należy najpierw odnotować, że podlegała ona uwzględnieniu w całości. Zaskarżona decyzja ma charakter procesowy i znajduje swą podstawę prawną w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Jedną z form rozstrzygnięć podjętych przez organ odwoławczy może być umorzenie postępowania odwoławczego. Według zaskarżonej decyzji podstawą orzeczenia był brak interesu prawnego T. K. w postępowaniu, którego przedmiotem było użytkowanie warsztatu samochodowego przy ul. [...] przez J. P. Odwołano się przy tym do art. 28 K.p.a. oraz prawa materialnego (bez dokładnego określenia konkretnego przepisu, choć niewątpliwie organ odwoławczy miał na myśli ustawę Prawo budowlane, powołaną już przez organ I instancji). Uzupełniając ten brak trzeba dlatego odwołać się do zapisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Takie sformułowanie pojęcia zmiana sposobu użytkowania nakazuje konkluzję, że wymienienie w cyt. przepisie formy działalności inwestora (lub jego zaniechania) są przykładowymi, a pkt 2 ustępu 1 omawianego artykułu nie ma charakteru zamkniętego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zajmuje w tej mierze jednolite stanowisko (por. wyroki NSA z 19 listopada 2002 r., sygn. akt SA/Bk 800/02 i z 13 września 2006 r., II OSK 1064/05, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 930/05 i w Warszawie z 29 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/05 opubl. na stronach internetowych NSA). Na tle tych orzeczeń i poglądów doktryny (por. Z. Kostka "Prawo budowlane – Komentarz" Wyd. ODiDK, Gdańsk 2007, str. 203 i nast. ) zapis art. 71 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że do przyjęcia, iż w danych okolicznościach faktycznych doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Przepis nie wymaga natomiast, aby nastąpiło ich pogorszenie ( por. też wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/06 opubl. Lex 302419 i orzecznictwo powołane przez A. Glinieckiego w "Orzecznictwo sądów administracyjnych. Prawo budowlane" Wyd. Prawnicze W-wa 2007, str. 83). Wobec zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w konsekwencji odmówienia T. K. przymiotu strony trzeba zważyć, że pojęcie strony nie jest uzależnione od tego, czy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu. Przepis art. 28 K.p.a. takiego rozróżnienia nie zawiera. Przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz inwestora mają inne osoby mogące także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym i osoby trzecie. Tymi ostatnimi mogą być właściciele, i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Osoby trzecie są także uprawnione do żądania zapewnienia ochrony ich uzasadnionych interesów o jakich stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. W jego myśl obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obowiązkiem organu odwoławczego i organu I instancji było zatem dokonanie oceny nie tylko, czy nastąpiła zarzucana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na nieruchomości inwestora, a następnie ocena wpływu tej zmiany na nieruchomość skarżącej T. K. Przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. cytowanego przez organ na tle wyżej przedstawionych zasad, odnosi się w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania także do skarżącej. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jest to zatem odmienna regulacja pojęcia strony od zapisu art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarte w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mają zastosowania w żadnym innym postępowaniu, poza postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego zapis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza zasadę określoną w art. 28 K.p.a. jedynie w zakresie szczegółowo tam określonym, czyli odnoszącym się do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji stronami postępowania o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części są wszystkie podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy to postępowanie. Obowiązkiem organu administracji także w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest prawidłowe określenie kręgu zainteresowanych, nie wyłączając współwłaścicieli nieruchomości T. K., a także W. P., chyba, że z ustaleń organu poczynionych na podstawie ewidencji gruntów i budynków albo dokumentów wieczystoksięgowych wynikać będą inne okoliczności faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] powyższym regułom wykładni omawianych przepisów nie czyni zadość, dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c oraz art. 135 P.p.s.a. podlegały uchyleniu. Dalsze punkty 2 i 4 orzeczenia sądu uzasadniają odpowiednio art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań, a uzupełnić je należy następującą uwagą. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mogą ograniczać się wyłącznie do ustaleń w zakresie rodzaju (profilu) działalności gospodarczej L. P. Sprowadzając zagadnienie do rozważań o rodzaju świadczonych usług np. drobne naprawy, wymiana części, wulkanizacja nie badał organ I instancji w ogóle, czy nie nastąpiła intensyfikacja takiego rodzaju działalności. Wskazują na to liczne pisma T. K. cytowane w odwołaniu i skardze lub załączone w odpisie do akt sprawy niniejszej. Treść tych pism, a w szczególności podniesionych w nich okoliczności faktycznych wymaga procesowej weryfikacji. Zdaniem skarżącej z intensyfikacją działalności warsztatu samochodowego wprost związane są nielegalne działania L. P. polegające na rozbudowie obiektu i wybrukowaniu 95% powierzchni działki kostką celem stworzenia miejsc postojowych dla pojazdów, przez co także zalewana jest jej nieruchomość wodami opadowymi. Już tylko na marginesie należy wskazać T. K., że przejawiająca się w jej korespondencji kwestia ustalenia granicy działek po przełożeniu ogrodzenia, czy szkód wodnych wyrządzonych wybrukowaniem działki inwestora mogą być przedmiotem roszczeń rozstrzyganych przez organ administracji lub sąd powszechny np. w postępowaniach o zmianę stosunków wodnych na gruncie, o rozgraniczenie nieruchomości albo wydanie gruntu.