II SA/Op 388/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na pismo Wójta Gminy Rudniki z dnia 14 lipca 2015 r. w przedmiocie usunięcia obiektu budowlanego z nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę zawartą w piśmie z dnia 7 sierpnia 2015 r., wskazując w niej, iż jest to skarga na podstawie art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., którą składa, jako właściciel nieruchomości nr [...] k.m. [...] o. [...], na czynność Wójta Gminy Rudniki w postaci odmowy usunięcia wiaty autobusowej z terenu nieruchomości będącej jego własnością, wyrażoną w piśmie z dnia 14 lipca 2015 r. Skarżący zarzucił, że odmowa usunięcia wiaty z jego terenu stanowi naruszenie jego prawa własności wynikającego z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującego pełne korzystanie z tego prawa, a także art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z tej rzeczy. Jednocześnie na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g., wniósł o nałożenie na Wojewodę Opolskiego – jako organu nadzoru nad Wójtem Gminy Rudniki na koszt i ryzyko Gminy Rudniki, obowiązku zaprzestania bezprawia i usunięcia części wiaty autobusowej (pozostającej w administracji Wójta Gminy Rudniki) z terenu stanowiącego jego własność w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył jednocześnie, że zgadza się na prowadzenie prac budowlanych przez Gminę Rudniki związanych z rozbiórką części wiaty na jego nieruchomości. Skarżący podał, że w dniu 22 sierpnia 2013 r., jako właściciel nieruchomości złożył do Wójta Gminy Rudniki wniosek o przebudowę przystanku w części usytuowanego na jego działce, w ten sposób, że nie będzie kolidował z istniejącym wjazdem na jego posesję lub o zamianę na nowoczesny i funkcjonalny obiekt (wiatę autobusową). Wskazał, że kolejne pisma jakie otrzymał od Gminy Rudniki, w szczególności pismo z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], nie stanowią realizacji jego wniosku. W szczególności wynikające z treści pisma Wójta Gminy Rudniki scedowanie bliżej nieokreślonych czynności na Radę Sołecką oraz Sołtysa i remont przystanku polegający na tynkowaniu i malowaniu, nie jest według niego, załatwieniem sprawy zgodnie z jego wnioskiem. Tym bardziej, że remont ten w żaden sposób nie rozwiązał istoty problemu, to jest kolizji przystanku autobusowego z istniejącym wjazdem na jego posesję. Skarżący stwierdził także, że błędne jest uznanie przez Wójta innych osób (okolicznych sąsiadów), niż właściciele nieruchomości (działek nr [...] i [...]), na których położona jest wiata autobusowa, za strony w sprawie. Skarżący w dniu 9 czerwca 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, żądając od Wójta Gminy Rudniki (jako podmiotu administrującego obiektem) usunięcia części wiaty autobusowej z terenu nieruchomości będącej jego własnością, tj. fragmentu obiektu o pow. 1,75m2 o wymiarach 60x300x63cm od granicy jego nieruchomości (wg rysunku stanowiącego załącznik do pisma), w terminie 30 dni od otrzymania ww. pisma. Termin na udzielenie odpowiedzi na jego wezwanie upłynął w dniu 9 lipca 2015 r., po upływie tego terminu w dniu 20 lipca 2015 r. otrzymał odpowiedź (pismo z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...]), w której Wójt odmówił pozytywnego załatwienia jego wniosku, uzasadniając to protestem mieszkańców wsi przeciwko likwidacji wiaty autobusowej. Według skarżącego, nie ma dokumentów uprawniających Wójta Gminy Rudniki do twierdzenia jakoby plac pod przystanek był uregulowany finansowo z byłymi właścicielami. Kwestia użyczenia placu pod przystanek nigdy nie została formalnie uregulowana, ani z poprzednimi właścicielami nieruchomości, ani ze skarżącym, jako obecnym właścicielem. Skarżący wskazał, że jego intencją nie jest likwidacja wiaty w całości – czego dotyczył protest mieszkańców. Skarżący chciałby usunięcia tylko części wiaty znajdującej się na jego posesji. Pozwoli to zachować wiatę, będzie zgodne z wolą właściciela sąsiedniej nieruchomości, który wyraził zgodę na pozostawienie wiaty na jego nieruchomości. Jednocześnie umożliwi skarżącemu na pełne korzystanie z prawa własności gwarantowanego mu przez art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez dostosowanie wjazdu do jego potrzeb związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Postulował także przeniesienie zarówno wiaty, jak i zatoki autobusowej oraz chodnika na tereny dróg publicznych. Wskazał jednocześnie, że potrzebuje właściwego zjazdu do posesji z zachowaniem minimalnych promieni skrętów samochodów ciężarowych, obecny stan rzeczy ogranicza mu prowadzenie działalności. Stąd niezbędne jest poszerzenie bramy wjazdowej dostosowanej do jego potrzeb na jego prywatnym terenie. Powołał się na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, a także na art. 222 § 1 i 2 K.c. Wskazał, że właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, aby rzecz została mu wydana, chyba, że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą, a Gmina Rudniki nie posiada takiego uprawnienia względem jego nieruchomości. Nadto przepis art. 222 § 2 K.c. stanowi, że przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób, aniżeli przez pozbawienie władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Skarżący powołał się w tym zakresie tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach cywilnoprawnych, według których uprawnienie żądanie zaprzestania naruszeń znajduje zastosowanie w sytuacji realnego niebezpieczeństwa powtarzających się działań bezprawnych, wkraczających trwale w sferę prawa własności i ma ono na celu zapobieżenie naruszeniem w przyszłości. Zdaniem skarżącego ma to miejsce w jego przypadku. Ponadto powołał się na wyrok Sadu Najwyższego według, którego skoro właściciel zgodnie z art. 222 § 2 K.c. ma prawo żądania zaprzestania przez osobę trzecią jakichkolwiek naruszeń, to tym bardziej ma prawo żądania zmiany sposobu korzystania z jego rzeczy. Z kolei – jak napisał skarżący - przywrócenie stanu zgodnego z prawem polega na wyeliminowaniu ingerencji osoby nieuprawnionej w sferę władztwa właściciela oraz na usunięciu skutków naruszeń, to jest doprowadzenie rzeczy do takiego stanu, w jakim była przed naruszeniem. Skarżący podkreślił, że w takiej sytuacji właściciel może dochodzić naprawienia szkody na zasadach ogólnych. Skarżący wywiódł, że art. 101a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podejmowane przez organ gminy czynności prawne lub faktyczne może zaskarżyć te czynności do sądu administracyjnego. Czynności podejmowane przez Wójta Gminy Rudniki rażąco naruszają jego interesy prawne i uprawnienia w zakresie posiadanej własności. Regulacja art. 101 a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że sąd administracyjny w wyroku na skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g., może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy, zgodnie z jego wnioskiem. Powołał się na postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. (sygn. akt II SAB/Gd 59/06, według którego "Ta szczególna konstrukcja treści art. 101 a ust. 2 u.s.g., wskazuje na to, że strona przeciwną w postępowaniu przed sądem administracyjnym powinien być zarówno właściwy w sprawie organ nadzoru oraz ten organ gminy, którego bezczynność w wykonywaniu czynności nakazanych prawem byłaby przedmiotem skargi." Dlatego wskazał na organ nadzoru nad Wójtem Gminy Rudniki - Wojewodę Opolskiego, jako drugi skarżony organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że art. 101a ust. 1 u.s.g. i art. 101 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny to przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego dającego się stwierdzić interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie da się wywieść bez wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony. Takich podstaw nie daje powołany art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, ani też powołany art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżona bezczynność nie jest czynnością ze sfery administracji publicznej, a więc skarga - zdaniem organu - jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wnosząc skargę na brak działania przez Wójta Gminy Rudniki, D. W. wskazał, że skarży jego czynność, wyrażoną w piśmie z dnia 14 lipca 2015 r., w postaci odmowy usunięcia wiaty autobusowej z terenu będącej jego własnością nieruchomości. Powołał się przy tym na art. 101 ust. 1 i art. 101a u.s.g. Zaznaczyć trzeba na wstępie, że każdy z tych przepisów jest podstawą zaskarżenia innego rodzaju czynności organów gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 101a u.s.g. przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. O ile więc art. 101 u.s.g. dotyczy w szczególności skarg na uchwały i zarządzenia organów samorządu gminnego, to art. 101a u.s.g. stanowi podstawę skarg na inne czynności organu samorządu terytorialnego mogące mieć nawet formę czynności faktycznych oraz na bezczynność organu. Skoro jednak w niniejszej sprawie objętej skargą nie została wydana żadna uchwała, czy zarządzenie, a skarżący wskazuje, że przedmiotem jego skargi jest czynność Wójta, należy uznać, że intencją D. W. było złożenie skargi w oparciu o drugi z wymienionych przepisów (art. 101a u.s.g.), tj. skargi na innego rodzaju niż uchwała czy zarządzenie organu gminy czynność prawną lub faktyczną. Jednocześnie trzeba zastrzec, że pismo objęte skargą, nie mające postaci aktu prawnego, jest czynnością faktyczną. Jak wynika z przytoczonego art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu w trybie w nim wskazanym podlegają uchwały i zarządzenia organów samorządu gminnego wydane tylko w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poprzez odpowiednie stosowanie do sytuacji wskazanych w art. 101a u.s.g., skarga służy tylko wtedy, gdy czynności tam wymienione podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast na czynności niezwiązane z administracją publiczną skarga z art. 101a u.s.g. do sądu administracyjnego nie przysługuje. Sprawy takie leżą poza kognicją sądów administracyjnych. Tymczasem D. W. złożył skargę na czynność, tj. pismo Wójta Gminy Rudniki z dnia 14 lipca 2015 r. odmawiające usunięcia wiaty autobusowej z terenu nieruchomości będącej jego własnością. Należy wiec przyjąć, że omówione pismo nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem dotyczy odmowy usunięcia wiaty autobusowej z gruntu stanowiącego własność skarżącego. Sprawa zaprzestania naruszania prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości gruntowej przez Gminę, co miałoby nastąpić poprzez usunięcie przystanku autobusowego, ma charakter sprawy cywilnej z zakresu ochrony prawa własności. Skarżący wywodzi swoje roszczenie z art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego. Zgodnie natomiast z poglądami orzecznictwa, podzielanymi przez Sąd, "Ochrony prawnej w przypadku naruszania art. 140 i 144 K.c. należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego (dokładniej prawa rzeczowego) nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g." (patrz: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482). Przyjdzie dostrzec, że roszczenia z art. 222 K.c., czy to windykacyjne (§ 1), czy negatoryjne (§ 2), można zaspokoić w drodze wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym, ponieważ są to sprawy cywilnoprawne, a nie z zakresu prawa administracyjnego. W podobnej kwestii dotyczącej zajęcia cudzego gruntu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1517/96, Lex nr 47184, stwierdzając, że "Nawet gdyby skarżący budując ogrodzenie wyszedł poza granice swojej posesji, to sam ten fakt nie stanowi podstawy do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia w trybie postępowania administracyjnego. Byłoby to ewentualnie podstawa do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed Sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego." Jest to zatem sytuacja podobna do opisanej przez skarżącego, który domaga się rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionej przez Gminę na gruncie będącym jego własnością. Zdaniem Sądu, D. W. domaga się zatem ingerencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w stosunek prawny o charakterze cywilnym. Tymczasem sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś spory cywilne podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzucił skargę, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.