II SA/Op 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu innego, niż mieszkalny 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. w dniu 13 listopada 2009 r. złożył wniosek skierowany do Prezydenta Miasta Opola, żądając wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny (lokalu użytkowego) w przyziemiu budynku, położonego w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Opola odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności wskazanego lokalu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na dyspozycję art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stwierdził, że z powodu wątpliwości w przedmiocie spełnienia wymogów ustawy (tj. braku wydzielenia lokalu trwałymi ścianami w obrębie budynku i niezgodną z warunkami technicznymi wysokością pomieszczenia oraz z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania lokalu), nie ma podstaw do wydania żądanego zaświadczenia, które wydane w takiej sytuacji, stanowiłoby legalny dokument sankcjonujący dokonaną samowolę budowlaną. Organ wyjaśnił, że w 2008 r. prowadzone było postępowanie z wniosku A. S., dotyczące tego samego lokalu. Wówczas przeprowadzono oględziny lokalu i stwierdzono, że przedmiotowy lokal nie był lokalem samodzielnym, ponieważ posiadał drzwi łączące go z lokalem sąsiednim. Dołączona do wniosku inwentaryzacja nie pokazywała tych drzwi, stąd organ uznał, że w okresie między 19 września 2008 r. a 13 listopada 2008 r. zostały wykonane roboty budowlane, połączone ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – wymagające uzyskania pozwolenia na budowę bądź pozwolenia na użytkowanie. Wnioskodawca tych dokumentów nie przedstawił, więc wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Opola i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r., A. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium, zarzucając, że w postępowaniu z wniosku o wydanie zaświadczenia występował osobiście, a nie jako pełnomocnik L. K., tymczasem postanowienie zostało skierowane do tej osoby, co powinno skutkować wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność własnego postanowienia z dnia 30 września 2012 r., nr [...], orzeczenie to stało się ostateczne. Wobec czego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do ponownego rozpatrzenia zażalenia A. S. na postanowienie Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r., odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, zlokalizowanego w przyziemiu w budynku wielorodzinnym w [...] przy ul. [...]. Wezwano A. S. do udowodnienia interesu prawnego uprawniającego stronę do ubiegania się o wydanie zaświadczenia żądanej treści oraz przedstawienie tytułu prawnego do lokalu objętego wnioskiem. W odpowiedzi, A. S. wywodził, że wnioskowane zaświadczenie ma być wydane w trybie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali. Natomiast tryb wykazania interesu prawnego wynika z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., który to przepis nie jest podstawą działania organów w przedmiotowej sprawie. Skarżący zauważył również, że żaden przepis prawa nie wskazuje na konkretną osobę uprawnioną do wystąpienia o zaświadczenie o samodzielności lokalu, nie musi to być zatem osoba władająca lokalem. W przekonaniu skarżącego, o zaświadczenie może ubiegać się każdy, a w szczególności osoba, która jest zainteresowana nabyciem lokalu. Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r., nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 3 stycznia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie administracyjne pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 908 ze zm., dalej jako ustawa o własności lokali) w art. 2 ust. 2 definiują pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego, który po spełnieniu przesłanek w nim wyrażonych, może stanowić odrębną nieruchomość. Stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 217 K.p.a. i nast., zgodnie z którym zaświadczenie to potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracji publicznej, wydawane na żądanie zainteresowanej strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ze względów podmiotowych uznało, że brak było podstaw do merytorycznego badania postanowienia o odmowie wydania żądanego przez A. S. zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, zlokalizowanego w przyziemiu budynku wielorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Podkreśliło, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia jest wykazanie własnego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art.217 § 2 pkt 2 K.p.a.) lub powoływanie się na wymóg wynikający z przepisu prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.) Stwierdzenie "przepis prawa wymaga" oznacza, że w jakiejś sprawie obowiązuje przepis prawa materialnego, który uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ od udowodnienia przez stronę określonej okoliczności za pomocą określonego środka dowodowego – zaświadczenia. Zwracając uwagę na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 420/04, Kolegium zaznaczyło, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna powołać więc przepis prawny (rangi ustawowej), stanowiący podstawę do ubiegania się o zaświadczenie. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie urzędowego potwierdzenia samodzielności lokalu położonego w budynku przy ul. [...] w [...] nie wymagał przepis prawa, zatem nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem strony, zawartym w piśmie z dnia 14 października 2012 r., że podstawę materialnoprawną wydania zaświadczenia stanowi art. 217 K.p.a. Organ odwoławczy dowodził, że A. S. nie posiada żadnego tytułu prawnego do wspomnianej nieruchomości, a nawet gdyby ubiegał się o taki tytuł prawny, to jego uzyskanie jest zdarzeniem przyszłym, choć zależnym od woli danego podmiotu. Nie można stać się właścicielem odrębnej własności lokalu z mocy samego prawa, lecz wyłącznie od woli zainteresowanych będzie zależało, czy zechcą skorzystać z tego uprawnienia. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło liczne orzeczenia judykatury oraz wskazało na poglądy doktryny. Podkreśliło, że wobec braku konkretnego przepisu prawa, wymagającego od wnioskodawcy wylegitymowania się urzędowym potwierdzeniem samodzielności lokalu – A. S. zobowiązany był wykazać w przedmiotowym postępowaniu swój interes prawny. Zaznaczyło, że badanie przez organ żądania wydania zaświadczenia z punktu widzenia posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a., nie może polegać na badaniu motywów działania podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Zaakcentowało, że w sytuacji, gdy strona składając wniosek powołuje się na swój interes prawny, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń, co niekiedy łączyć się może z potrzebą przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 K.p.a.), tak jak to miało miejsce niniejszej sprawie przed organem odwoławczym. Wyjaśniając pojęcie interesu prawnego, SKO uznało, że sam zamiar nabycia lokalu nie determinuje obowiązku wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności tego lokalu, albowiem ta potrzeba może być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach interesu prawnego. Konieczne jest bowiem wykazanie interesu prawnego w momencie złożenia wniosku, zatem póki osoba nie wylegitymuje się prawem własności do lokalu, zdarzenie przyszłe, zależne od określonego zachowania się, nie może stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Dlatego, powołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 696/11) oraz w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, Kolegium przyjęło, że o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mogą jedynie ubiegać się podmioty, które chcą ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu. Sumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że A. S. nie udowodnił, aby posiadał jakikolwiek tytuł prawny do lokalu innego niż mieszkalny, położonego w budynku przy ul. [...] w [...]. Tym samym nie posiadał interesu prawnego do żądania zaświadczenia przewidzianego w art. 2 w związku z art. 3 ustawy o własności lokali. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie żądania wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu innego niż mieszkalny, wszczęte przez Prezydenta Miasta Opola było od początku bezprzedmiotowe, a zatem podlegało umorzeniu na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Sądu A. S. zakwestionował przedstawione powyżej rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie godząc się ze stanowiskiem o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego związanego z wydaniem żądanego zaświadczenia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie trzy lata temu podjął decyzję o zakupie konkretnego lokalu, który jak się okazało został sprzedany osobie fizycznej przez Gminę Opole. Transakcja zakupu została potwierdzona sporządzeniem stosownego aktu notarialnego, jednakże z uwagi na wadliwość wydanego w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta Opola zaświadczenia o samodzielności lokalu nie doszło do stosownego wpisu w księdze wieczystej. Zakup przez skarżącego był zatem uzależniony od doprowadzenia do pełnej zgodności z prawem stanu faktycznego w księdze wieczystej. Zmuszony był tego dokonać, ponieważ właścicielka lokalu nie potrafiła sobie poradzić z procedurami administracyjnymi i skarżący jako przyszły właściciel postanowił skompletować wszystkie dokumenty, które pozwoliłyby na dokonanie transakcji. W związku z tym, wystąpił we własnym imieniu o wydanie zaświadczenia, mającego oparcie w przepisie art. 3 ustawy o własności lokali. W przekonaniu skarżącego, przepis ten nie uzależnia prawa do uzyskania zaświadczenia od stanu posiadania tegoż lokalu, nie precyzuje, kto powinien sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą później załącznik do zaświadczenia. Nie zgadzał się, że wnioskowane zaświadczenie winno być wydane w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Dodatkowo zauważa, że w przedmiotowej sprawie zadaniem organu było doprecyzowanie, czy to właściciel, który dysponuje kilkuletnim aktem notarialnym, czy też poprzedni właściciel, figurujący w księdze wieczystej, byli uprawnieni do złożenia przedmiotowego wniosku. Na zakończenie skarżący zarzucił, że "rozważania SKO poszły w bardzo złym kierunku i stanowią poważne zagrożenie procesu wydawania zaświadczeń, dotyczących samodzielności lokalu". Skarżący argumentował, że nie ma żadnego znaczenia, kto uzyskuje zaświadczenie, ważne jest jedynie, aby było ono zgodne z prawem, potwierdzało stan faktyczny i mogło służyć dokonaniu transakcji zakupu lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W pełni podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga A. S. jest uzasadniona, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie i orzeczenie je poprzedzające, wydane zostały na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, normujących czynność wydawania zaświadczeń. Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym przyjęto - odmiennie niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym - ramową regulację prawną i ograniczony formalizm czynności. Dla organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w działaniu i zwolnienia z obowiązku zachowania zasadniczych rygorów proceduralnych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 listopada 2009 r. A. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, znajdującego się w przyziemiu (niski parter) w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Treść wniosku uprawnia do stwierdzenia, że podstawą prawną sformułowanego w nim żądania stanowiły przepisy art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia. (ust. 3). Artykuł 217 § 2 K.p.a. stanowi o sytuacjach, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Mieć interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności prawnej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odmówić interes faktyczny, czyli stan, w którym wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę żądania stosownych czynności. Zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o własności lokali potwierdza wystąpienie określonych faktów na dzień wydania zaświadczenia, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej podmiotu, którego zaświadczenie to dotyczy. Zaświadczenie stwierdzające samodzielność lokalu wywołuje w sposób pośredni skutki w sferze prawnej podmiotu, umożliwiając ustanowienie odrębnej własności lokalu. Powyższy skutek prawny nie wynika jednak z faktu wydania zaświadczenia. Niewątpliwie więc o wydanie przedmiotowego zaświadczenia mogą ubiegać się podmioty, które chcą ustanowić na nieruchomości lokalowej odrębną własność lokalu (właściciele nieruchomości). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu użytkowego znajdującego się w przyziemiu budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...]. Tym samym uznał, że postępowanie w sprawie było od początku bezprzedmiotowe, co powodowało jego umorzenie na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, kto jest właścicielem tego lokalu mimo tego, stwierdziło, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do żądania zaświadczenia przewidzianego art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o własności lokali w stosunku do spornego tego lokalu. Przy czym nie odniosło się do się do twierdzeń skarżącego o kilkuletnim posiadaniu aktu notarialnego, obejmującego sporny lokal. Na wstępnie zauważyć przyjdzie, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy doprowadził do naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego brak jest po stronie organu administracyjnego możliwości załatwienia sprawy co do istoty w drodze wydania decyzji (postanowienia). Prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe zarówno wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji (postanowienia) albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter już w jego toku. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie pojawienie się wątpliwości organu co do przysługiwania skarżącemu prawa własności w stosunku do spornego lokalu spowodowało konieczność skorzystania z powyższej regulacji art. 105 § 1 K.p.a., a to wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże tego rodzaju rozumowania. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 411 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Podkreśla się przy tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jest tylko formalnym załatwieniem sprawy, a nie jej rozstrzygnięciem. Uprawnienie wynikające z tego unormowania nie może być przy tym ani interpretowane rozszerzająco ani też nadużywane przez właściwy organ administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS z 1996, nr 11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być właśnie interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Na ten pogląd powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1393/09 (zam. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), wyjaśniając expressis verbis, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 K.p.a., stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco (...). Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony to mamy z nią do czynienia w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreślił, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Podobnie w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/10 (publ. w CBOSA), z powołaniem się na poglądy piśmiennictwa zaakcentowano, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia. Identyczny pogląd na gruncie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego wyrażono w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10 (publ. w CBOSA). W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że zarówno w literaturze przedmiotu jak orzecznictwie sądów administracyjnych do przywołanego wyżej przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. (np. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671). Jeszcze raz zaakcentować przyjdzie, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt 465/08, Lex 360805. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy - stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany art. 15 K.p.a., dwuinstancyjny tryb postępowania. Powyższe stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. II GSK 88/08, Lex nr 483732. Z powyższych względów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności zbadać interes prawny skarżącego w złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w kontekście jego twierdzeń o posiadaniu aktu notarialnego, oraz już wcześniej wydanego zaświadczenia (vide: protokół z rozprawy), a następnie, po ustaleniu że strona ten interes posiada, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy lokal inny niż mieszkalny, znajdujący się w przyziemiu (niski parter) w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym, funkcjonalnym i prawnym.