II SA/Op 419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 24 czerwca 2015 r., Nr X/61/2015 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z obiektów rekreacji i sportu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Strzelce Opolskie na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. W dniu 24 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła uchwałę nr X/61/2015 w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowił przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W § 1 uchwały Rada ustaliła wysokość opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich oraz wysokość opłat za usługi dodatkowe, zgodnie z załącznikiem do uchwały. Z kolei w § 2 pkt 1 i 3 upoważniła Burmistrza Strzelec Opolskich do zmiany wysokości opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" oraz usług dodatkowych (pkt 1) oraz do ustalenia, na czas nieprzekraczający 14 dni i wyłącznie dla dzieci i młodzieży do 20 roku życia, wysokości promocyjnych opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" (pkt 3). W § 2 pkt 2 wskazała, iż zmiana opłat, o których mowa w ust. 1 nie może przekroczyć w ciągu roku budżetowego 20% opłaty aktualnie obowiązującej. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Strzelec Opolskich, a w § 4 ustalono, że moc obowiązującą traci uchwała nr XLI/323/2013 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich. Zgodnie natomiast z § 5 Rada Miejska postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2015 r. i podlega ogłoszeniu w siedzibie Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich oraz na stronie internetowej Gminy Strzelce Opolskie. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu argumentował, że skoro kwestionowany akt podjęty został na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy musi zostać uznany za akt prawa miejscowego, bowiem adresowany jest do nieokreślonej liczby adresatów i stosowany jest w każdym przypadku korzystania z określonej usługi lub obiektu użyteczności publicznej. Powyższe sprawia, że sporna uchwała powinna zostać prawidłowo opublikowana w ustawowo wskazanym publikatorze w celu prawidłowego wejścia w życie jej zapisów. Tymczasem w § 5 uchwały Rada Miejska w Strzelcach Opolskich postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2015 r. i podlega ogłoszeniu w siedzibie Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich oraz na stronie internetowej Gminy Strzelce Opolskie. Brak zatem postanowienia o jej publikacji, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484, ze zm.), stanowi - w ocenie organu nadzoru - istotne naruszenie tego przepisu i uniemożliwia prawidłowe wejście w życie podjętego aktu. To zaś prowadzi do nieważności tego aktu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Strzelec Opolskich poinformował, że na sesji w dniu 26 sierpnia 2015 r. Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła uchwałę nr XII/86/2015 w sprawie powierzenia Burmistrzowi Strzelec Opolskich uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, która w swej treści uwzględnia obowiązek jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Ponadto mając na uwadze, iż w § 3 ww. uchwały zawarto zapis o utracie mocy zaskarżonej uchwały, organ gminy zawnioskował o uznanie skargi za bezzasadną. Zarządzeniem z dnia 17 września 2015 r. Burmistrz Strzelec Opolskich został wezwany do wskazania, czy zaskarżona do Sądu uchwała wywołała skutki prawne. W odpowiedzi na zarzadzenie organ gminy podał, iż przedmiotowa uchwała w okresie swojego obowiązywania, tj. od 1 lipca 2015 r., stanowiła podstawę ustalania cen za korzystanie z usług zakładu budżetowego - Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec", zatem wywołała skutki prawne. Stanowiła bowiem akt determinujący obowiązek zakładu budżetowego do stosowania uchwalonych stawek w zawieranych umowach, a tym samym przedmiotowo istotny element umów zawieranych pomiędzy zakładem budżetowym, działającym w ramach osobowości prawnej gminy, a podmiotami korzystającymi z usług przez niego oferowanymi. Wojewoda Opolski, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, wniósł o umorzenie postępowania, o ile kwestionowana uchwała nie wywołała w okresie obowiązywania skutków prawnych. Jednocześnie organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem organu odnoszącym się do bezzasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć także należy, iż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.), zwanej dalej także u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, s. 272). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, należało podzielić stanowisko Wojewody Opolskiego, że zakwestionowana uchwała narusza prawo, co uzasadnia jej wyeliminowanie z porządku prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Problem jaki występuje w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia charakteru prawnego przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich, a co się z tym wiąże do ewentualnego wymogu jej publikacji oraz skutków prawnych naruszenia tego wymogu. W kwestionowanej uchwale Rada Miejska w Strzelcach Opolskich ustaliła wysokość opłat za korzystanie z obiektów Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich. Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Bezspornym jest, że obiekty zaliczane do Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" w Strzelcach Opolskich – jako zakładu budżetowego, działającego w ramach osobowości prawnej gminy Strzelce Opolskie - są obiektami użyteczności publicznej, natomiast przedmiotem zaskarżonej uchwały jest określenie opłat za ich korzystanie. Odnosi się więc ona potencjalnie do każdego mieszkańca tej gminy, nie jest bowiem skierowana imiennie do konkretnie oznaczonych podmiotów i określa stałe opłaty w przypadku korzystania z określonej usługi lub obiektu użyteczności publicznej. Skoro podjęta na podstawie ww. przepisu uchwała adresowana jest do nieokreślonej liczby adresatów i stosowana jest w każdym przypadku korzystania z określonej usługi lub obiektu użyteczności publicznej zgodzić należy się z organem nadzoru, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Te cechy przesądzają bowiem o charakterze tego aktu prawnego. Powyższe stanowisko, znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, w którym uznano, że "artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi expressie verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.). To jednak, że brak jest takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002)". Przyjęcie stanowiska, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje z kolei konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484 - zwanej dalej u.o.a.n.), w zw. z art. 42 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała - jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym - powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. W konsekwencj, Sąd podziela pogląd, że uchwała z zakresu prawa miejscowego podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 u.s.g., zawierająca postanowienia niezgodne z tym ostatnim przepisem, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie - co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 5 w brzmieniu, iż uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2015 r. i podlega ogłoszeniu w siedzibie Centrum Rekreacji Wodnej i Sportu "Strzelec" oraz na stronie internetowej Gminy Strzelce Opolskie, czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. Bez znaczenie pozostaje również powoływana przez Burmistrza Strzelec Opolskich okoliczność, iż zaskarżona uchwała utraciła moc w związku podjęciem uchwały nr XII/86/2015 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.