II SA/Op 433/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 2 maja 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 2 maja 2011 r., nr [...], nakazującą M. C. rozbiórkę silosu na kiszonkę, zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych nr A i B w miejscowości [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 21 września 2005 r. M. C., reprezentowana przez ojca – K. N. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim o niezgodnościach budowlanych, dotyczących silosu na kiszonkę wybudowanego w roku 1971, szopo-garażu wybudowanego w roku 1984 oraz metalowego silosu wybudowanego w roku 2005, znajdujących się w granicy pomiędzy jej nieruchomością nr A a działką nr B użytkowaną przez M. C. Po przeprowadzeniu w dniu 13 października 2005 r. oględzin powyższych obiektów, postanowieniem z dnia 24 października 2005 r. postępowanie zostało zawieszone w związku ze złożeniem przez K. N. w Sądzie Rejonowym w Brzegu wniosku o ustalenie granicy. W dniu 23 marca 2006 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono na podstawie oświadczenia M. C., że obiekt został wybudowany w roku 1974. Podjęcie postępowania nastąpiło z urzędu postanowieniem z dnia 3 lipca 2009 r., w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia [...], sygn. akt [...], nakazującym M. C. wydanie M. C. część nieruchomości o powierzchni 338 m², obejmującej działkę nr A z mapy [...], położonej w [...]. W toku postępowania w dniu 14 lipca 2009 r. przeprowadzono kolejne oględziny ustalając, że żelbetowy silos, zagłębiony jest w gruncie ok. 60 cm, a ponad grunt "występuje" na wysokość 50 cm, posiada wymiary 2,95m×4,85m i nie jest obecnie użytkowany, natomiast według oświadczenia M. C. został on wybudowany przez J. C. i na jego wybudowanie M. C. nie posiada stosownych pozwoleń i projektów. Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., organ nakazał M. C. rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego w granicy działek nr A i B oraz silosu metalowego i silosu betonowego na kiszonkę, zlokalizowanych na działce nr A. Decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 24 lutego 2010 r., w której wskazano na konieczność zastosowania w odniesieniu do budynku gospodarczego oraz silosu betonowego przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W toku ponownego postępowania przeprowadzono w dniu 30 marca 2010 r. oględziny silosu na kiszonkę ustalając, że nie jest on użytkowany i nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. W protokole oględzin stwierdzono, że przedmiotowy obiekt w obecnej formie nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia, a jedynie może powodować pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia działki ewidencyjnej nr A. Ponadto, odnotowano wyjaśnienie K. N., że w momencie budowy silosu był dzierżawcą działki nr A, stanowiącej własność SKR [...]. M. C. nie dopełnił warunków własnościowych, w związku z czym, obecni - od 1985 roku - właściciele działki domagają się usunięcia silosu. Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie betonowego silosu na kiszonkę zlokalizowanego na działkach nr A i B w [...], wskazując na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), uznając, że obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W wyniku odwołania wniesionego przez M. C., decyzja ta została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 listopada 2010 r., który zakwestionował bezprzedmiotowość postępowania, a nadto stwierdził, że budowa przedmiotowego silosu wymagała pozwolenia na budowę. W tym zakresie organ wywiódł, że w ustalonej przez organ pierwszej instancji dacie budowy silosu, tj. w roku 1974, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197), które w § 4 wymieniało roboty budowlane nie wymagające zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Budowa silosu na kiszonkę nie została jednak wymieniona w tym przepisie. Poza tym, powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne, organ drugiej instancji stwierdził, że skutki samowoli budowlanej należy oceniać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dacie wydawania decyzji dotyczącej samowoli. Cytując obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 r. organ podkreślił, że naruszenie prawa własności działki nr A jest naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu M. C., a ten interes wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy w lepszej sytuacji niż inwestora działającego zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Wszelka działalność, w wyniku której zostaje naruszona praworządność, w tym wypadku poprzez samowolę budowlaną, powoduje po stronie inwestora ryzyko, że może ona nie zostać zalegalizowana, o czym stanowi art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wyposażający organy nadzoru budowlanego w instrument prawny w postaci możliwości nakazania rozbiórki. Treść normy zawartej w tym przepisie zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także prawa cywilnego. Poza tym nawiązuje ona do treści art. 140 K.c., dotyczącej korzystania z rzeczy przez właściciela oraz art. 144 K.c. nakazującej właścicielowi przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, co koresponduje wprost z czynnością z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. o niedopuszczalnym niepogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 11 stycznia 2011 r. kolejne oględziny spornego silosu, w wyniku których stwierdzono, że jest on opróżniony i nie jest wykorzystywany, a następnie decyzją z dnia 2 maja 2011 r., nr [...], opartą o przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał M. C. rozbiórkę tego obiektu. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że obecny właściciel betonowego silosu na kiszonkę nie posiada na ten obiekt budowlany pozwolenia na budowę ani nie legitymuje się żadnym innym dokumentem wydanym przez administrację architektoniczno-budowlaną. Powołując się na treść protokołu oględzin z dnia 30 marca 2010 r. organ wskazał, że przedmiotowy obiekt w obecnej formie nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia, a jedynie może powodować pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia działki ewidencyjnej nr A, stanowiącej własność M. C.. Dalej organ zacytował in extenso treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia 5 listopada 2010 r. i stwierdził, że przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę wskazówki zawarte w powyższej decyzji, a wybudowanie obiektu budowlanego na działce nie będącej własnością inwestora, przy braku zgody właściciela działki na jego posadowienie, stanowi przesłankę do stwierdzenia pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, co uniemożliwia jego legalizację na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie godząc się z tą decyzją M. C. zarzucił, że w toku wielokrotnie przeprowadzanych kontroli organ nadzoru uznał, iż obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia. Wskazał, że równolegle toczy się postępowanie w sprawie budynku gospodarczego, na który zostało wydane pozwolenie na budowę, co świadczy o tym, że dla tego terenu był uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego i teren ten był przeznaczony pod tego typu budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy jest budowla w postaci silosu na kiszonkę, a "datę budowy budynku ustalono na rok 1974". Wyjaśnił, że istotne w sprawie jest ustalenie procesu legalizacyjnego samowolnie wybudowanego ww. obiektu pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i przytoczył treść art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. Powołując się na dokumentację zawartą w aktach prowadzonego równolegle postępowania w sprawie budynku gospodarczo-garażowego, wskazał następnie, że z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 1 grudnia 2010 r. wynika, iż realizacja tego budynku nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXV/252/2005 z dnia 25 lutego 2005 r., w związku z czym także budowa na tym terenie silosu na kiszonkę nie pozostaje w sprzeczności z owym planem. Organ wywiódł, że ustalenie, iż obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę obiektów służących produkcji rolnej przesądza o tym, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie organ drugiej instancji dodał, że niezależnie od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego istnieje obowiązek stwierdzenia, czy lokalizacja obiektu nie powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powołując się na protokół oględzin z dnia 30 marca 2010 r., organ odwoławczy za bezsprzeczne uznał, że sporny obiekt nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia, jednak jest zrealizowany na działce nie będącej własnością M. C., podczas gdy Prawo budowlane uzależnia możliwość lokalizacji obiektu jedynie na nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny. Zdaniem organu, zajęcie cudzej działki powoduje ograniczenie i utrudnienia możliwości jej użytkowania, a naruszenie prawa własności działki nr A jest naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu M. C. Na potwierdzenie swego stanowiska organ odwoławczy ponownie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998, sygn. akt IV SA 759/96. Ponadto podkreślił organ, że zajęcie części nieruchomości M. C. przez sporną inwestycję skutkuje tym, że wobec tego terenu jego właścicielka nie będzie mogła podjąć żadnych czynności, do których jest uprawniona, gdyż lokalizacja budowli M. C. niewątpliwie utrudnia korzystanie z niej. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt powoduje brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, które chroni art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym organ powołał treść art. 110 K.p.a., wywodząc, że jest związany stanowiskiem wyrażonym w uprzednim rozstrzygnięciu. We wniesionej skardze M. C. domagał się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wskazał, że sporny silos został wybudowany przez jego dziadka – J. C. oraz wyjaśnił, że działka była zabudowana za zgodą K. N., na co dowodem są ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia [...], sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż K. N. zezwolił sąsiadom na posadowienie na części jego działki, będącej wówczas w ich użytkowaniu, urządzeń gospodarczych, wobec czego nie postawili samowolnie tych urządzeń na nieruchomości, zatem obecnie powodowie (K. N. i M. C.) nie mogą domagać się przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez ich rozebranie. Zarzucił, że ustaleń tych organ odwoławczy nie bierze pod uwagę, powołując się na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, a w istocie na naruszenie cudzej własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, dodatkowo wskazując, że powołany wyrok Sądu Rejonowego nie ma mocy obowiązującej względem ustaleń postępowania administracyjnego, a nawet gdyby sąsiedzi M. C. wyrazili zgodę na wybudowanie obiektu, to nie mogłaby mieć ona znaczenia przy jego legalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia ani nie wyręcza organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem oceny Sądu była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nr [...] z dnia 5 lipca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą rozbiórkę silosu na kiszonkę zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych nr A i B w [...]. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja dotknięta jest wadliwością skutkującą jej uchyleniem, gdyż narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. To samo dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, objętej oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie doszło do obrazy przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wymienione przepisy, wyrażające zasadę prawdy obiektywnej oraz ustanawiające wymóg całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko realizując powyższe postulaty organ prowadzący postępowanie może rzetelnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach strony W tym zakresie należy wskazać, że bezspornie ustaloną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest wyłącznie to, iż przedmiotowy obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powyższe stwierdzenie ma dla rozstrzygnięcia o tyle ważkie znaczenie, że na jego podstawie wykluczyć należy możliwość zastosowania przepisów tejże ustawy, gdyż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2, przepisu art. 48, czyli unormowań odnoszących się do rozbiórki, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Kwestia oceny legalności wzniesienia przedmiotowego obiektu musi odnosić się zatem do regulacji prawnych dotychczasowych, obowiązujących w okresie jego wybudowania, a tymi przepisami są uregulowania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Dodać trzeba, że unormowania tej ustawy stosuje się również do obiektów budowlanych powstałych przed dniem jej wejścia w życie , czyli - stosownie do regulacji zawartej w art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - przed dniem 1 marca 1975 r. (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 871 oraz Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. ODDK, Gdańsk 2007, s. 243; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002r. sygn. akt SA/Bk 1487/01, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do powyższego wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Ponadto, w przepisie art. 37 ust. 2 tej ustawy przewidziana jest możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że "inne ważne przyczyny" nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, o jakich mowa w tym przepisie, są to skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne niż wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej i należy do nich zaliczyć w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 84/08, opubl. Lex nr 491827). Na gruncie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zaakcentowania wymaga, że warunkiem prawidłowego zastosowania tego przepisu jest ustalenie w pierwszej kolejności przez organ, czy objęty postępowaniem obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującym w okresie ich budowy. W szczególności organ winien ustalić kwestię uzyskania przez inwestora zgody na budowę. Trzeba wszak mieć na względzie, że niezmiennie obowiązującą w przepisach regulujących proces budowlany zasadą jest wykonywanie obiektów budowlanych za zgodą właściwego organu, wyrażoną w formie decyzji o pozwoleniu na budowę albo w innej formie przewidzianej prawem, po uprzednim zawiadomieniu (zgłoszeniu) dokonanym przez inwestora. Odstępstwa od tej zasady są szczegółowo reglamentowane przepisami i nie mogą być traktowane rozszerzająco. Regulacja wynikająca z powyższego przepisu wiąże się ściśle z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stanowiącym, że w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślić należy, że przywołane wyżej przepisy, odnoszące się do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, a nakaz rozbiórki, dotyczący sytuacji określonych w cyt. art. 37 ustawy, jest wyjątkiem od tejże zasady. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym akcentuje się dodatkowo restytucyjny, a nie represyjny ich charakter (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 394/98, opubl. OSP 2001r. nr 7-8, poz. 107; z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 878/09 oraz z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy mieć również na względzie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest środkiem najdotkliwszym, stąd jego zastosowanie wymaga przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego wskazującego na konieczność nakazania rozbiórki. Z tego względu rzeczą organów prowadzących postępowanie jest przede wszystkim wykluczenie przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić przyjdzie ciążący na organie obowiązek ustalenia w sposób niewątpliwy daty wybudowania spornego silosu, mającej zasadnicze znaczenie dla ustalenia przepisów, w oparciu o które należy zbadać zgodność tego obiektu z prawem. Dla oceny legalności wzniesionego obiektu budowlanego zastosowanie w pierwszej kolejności mają przepisy prawa materialnego obowiązujące w okresie realizacji budowy, jeżeli przepisy późniejsze nie stanowiły odmiennie. Jeżeli bowiem obiekt budowlany był zgodny z przepisami prawa w dacie realizacji, to późniejsza zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż skutek materialnoprawny legalności budowy został wywołany w czasie realizacji obiektu budowlanego. Z powyższego obowiązku organy nie wywiązały się należycie. Z lektury akt administracyjnych wynika bowiem, że jako data wykonania silosu wskazywany był w toku postępowania przez strony oraz przez organ odwoławczy rok 1971, 1974, a także 1984. Dostrzec należy, że w żadnej z wydanych decyzji organ pierwszej instancji nie wskazywał daty budowy spornego obiektu. Natomiast w zaskarżonej decyzji podano rok 1974, przyporządkowując jednak tę datę do "wybudowania budynku", co odnosi się zapewne do budynku gospodarczo-garażowego będącego przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego równolegle przez organy. Nawet jednak przyjmując za organem odwoławczym jako datę jego wybudowania rok 1974, która została określona przez skarżącego w protokole kontroli z dnia 23 marca 2006 r., przeprowadzonego jednak w czasie, gdy postępowanie administracyjne było zawieszone, nie można uznać za prawidłowe zastosowanie powoływanych przez tenże organ przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197). Skoro data wybudowania silosu przypada przed dniem 1 marca 1975 r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to kwestia uzyskania wymogu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlega rozpatrzeniu w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Na gruncie art. 1 ust. 4 pkt 1 tej ustawy betonowy silos, będący zbiornikiem surowców przeznaczanych na paszę, należy zakwalifikować jako obiekt budowlany, definiowany dodatkowo w art. 1 ust. 4 pkt 5 jako obiekt inżynierski. Zgodnie z art. 36 ust. 1 przywołanej ustawy, przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z ust. 3 cyt. przepisu, katalog zwolnień od konieczności stosowania tego obowiązku, poprzez określenie obiektów budowlanych, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia, ustalony zostanie w drodze aktów wykonawczych. Począwszy od dnia 1 marca 1973 r. obowiązywało wydane na podstawie tej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Rozporządzenie to w § 91 pkt 2 uchylało wskazywane przez organ odwoławczy rozporządzenie z dnia 27 lipca 1961 r., natomiast w § 3 pkt 1 lit c tiret drugie, jako obiekty budowlane budownictwa powszechnego wymieniało również obiekty inżynierskie, takie jak silosy. O ile jednak w § 41 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie to określało, że wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków oraz obiektów inżynierskich wymaga uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestorów nie będących osobami fizycznymi, to w § 44 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do inwestorów będących osobami fizycznymi wymóg uzyskania pozwolenia na budowę przewidziany został jedynie dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Przepis ten nie wymieniał natomiast obiektów inżynierskich, co oznacza, że pozwolenie na budowę przez prywatnych inwestorów tego rodzaju obiektów budowlanych (w tym silosów) nie było wymagane. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że niedokonanie przez organy jednoznacznego ustalenia daty wybudowania spornego obiektu budowlanego, poza tym, że stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., spowodowało w konsekwencji, że zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Poza tym, przy założeniu wybudowania spornego silosu w roku 1974 nie doszło do zbadania i oceny warunków jego wybudowania w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r., natomiast organy obu instancji błędnie oparły się na przepisach wcześniejszego rozporządzenia z dnia 27 lipca 1961 r. i na tej podstawie wadliwie przyjęły, że wobec braku pozwolenia na budowę obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Już tylko ta wada uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Nie jest to jednak jedyne tego rodzaju uchybienie dostrzeżone przez Sąd. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję zaaprobować trzeba stanowisko organu odwoławczego, że niezbędne jest ustalenie, czy sporny obiekt nie pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXV/252/2005 z dnia 25 lutego 2005 r. Skład orzekający podziela stanowisko, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być tak interpretowany, by na jego podstawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Z tego względu ocenę zasadności stosowania powyższego przepisu należy przeprowadzić w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, czyli w chwili podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, Lex nr 597879). W razie wykluczenia orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązkiem organu jest również sprawdzenie, czy istnieją okoliczności wskazane w pkt 2 tego przepisu, w którym jako alternatywną przesłankę nakazania rozbiórki wymieniono fakt powodowania przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje bezspornie, że nakaz rozbiórki spornego silosu został podyktowany faktem jego wybudowania na sąsiedniej nieruchomości, czyli - jak celnie zarzucił skarżący - u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło wyłącznie naruszenie cudzej własności. W tym zakresie organ uwzględnił stanowisko M. C., która nie wyrażała zgody na istnienie spornego silosu na działce stanowiącej jej własność i domagała się konsekwentnie usunięcia spornego obiektu z jej nieruchomości. W związku z tym należy wskazać, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się słusznie, iż pogląd, że naruszenie własności nieruchomości może stanowić samoistną przesłankę do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, ani nie jest akceptowany w judykaturze, gdyż w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 151 Kodeksu cywilnego. Nie kwestionując ochrony prawa własności na tle postanowień Konstytucji RP, podkreśla się, że w pierwszej kolejności ochrona ta wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, a nie z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Poza tym, o ile prawo administracyjne przewiduje sankcje administracyjne za naruszenie prawa własności w określonych ściśle sytuacjach, to są to regulacje, które muszą zachowywać właściwe proporcje w stosunku do stopnia naruszenia własności, niestanowiące konkurencji dla przepisów prawa cywilnego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 205/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie nie ustalono, w jaki sposób użytkowana jest działka nr A, a tylko taka ocena może stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy na skutek wybudowania spornego silosu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Ponadto, istotnym jest, że sporny obiekt usytuowany został na granicy działki stanowiącej własność skarżącego oraz działki sąsiedniej, o numerze A, należącej do M. C.. Zauważyć należy, że w toku postępowania stanowisko organu w tym zakresie uległo modyfikacji, gdyż poprzednio przyjmowano, że jest on usytuowany wyłącznie na działce nr A. Przyjmując odmienny pogląd, organ zaniechano jednak ustalenia, w jakiej części sporny silos skarżącego przekracza granicę nieruchomości sąsiedniej, a nadto nie rozważono, czy sposób jego usytuowania uzasadnia nakazanie rozbiórki tego obiektu. Braki te stanowią również naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., skutkujące naruszeniem art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Omówione wyżej naruszenia przepisów prawa są tego rodzaju, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do uzupełnienia przez organ materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, a następnie wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.