II SA/Op 438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. B. i J. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 15 marca 2011 r., nr [...], odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z dnia 16 kwietnia 2010 r. wydanej w sprawie samowolnej przebudowy węzła cieplnego przy ul. [...] w [...] - i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg: W związku ze złożonym pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. przez I. i J. B. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim o przeprowadzenie postępowania w sprawie uciążliwego hałasu wywołanego pracą urządzeń węzła ciepłowniczego, organ wszczął z urzędu postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 16 kwietnia 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego sprawie nieprawidłowości związanych z przebudową węzła cieplnego przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta wydana została wobec ustalenia przez organ, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że wykonane przez Wspólnotę Mieszkaniową w 2004 r. roboty budowlane (modernizacja węzła ciepłowniczego) są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania budynku. Stronie postępowania, za którą organ uznał Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...], decyzja doręczona została w dniu 20 kwietnia 2010 r. Wnioskiem z dnia 28 maja 2010 r. I. i J. B. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim o wznowienie postępowania w zakończonej sprawie. Podnieśli, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, co skutkowało zaistnieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazali przy tym, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 27 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie mogli być uznani na podstawie art. 28 K.p.a. za stronę zakończonego postępowania, wobec tego żądanie wznowienia nie pochodziło od strony. W wyniku wniesionego przez I. i J. B. odwołania od powyższej decyzji, została ona uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 26 października 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organowi pierwszej instancji W dniu 22 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wydał decyzję nr [...], którą ponownie orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Na skutek wniesienia odwołania przez I. i J. B. również ta decyzja została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa ponownie została przekazana do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na mocy decyzji odwoławczej z dnia 28 stycznia 2011 r. W ponownym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postanowieniem z dnia 14 lutego 2011r, nr [...], wznowił postępowanie w sprawie przebudowy węzła cieplnego, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...]. Nawiązując do wniosku z dnia 28 maja 2010 r. o wznowienie postępowania, organ wezwał wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego w postępowaniu objętym wznowieniem. Odpowiadając na wezwanie organu, w piśmie z dnia 21 lutego 2011 r., I. i J. B. wywiedli swój interes prawny z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, pkt 9, ust. 2 Prawa budowlanego, a także § 323 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 325 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. Decyzją z dnia 15 marca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie przebudowy węzła cieplnego przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że I. i J. B. w postępowaniu głównym nie uzyskali przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie byli stroną tego postępowania, nie mogli skutecznie wnosić o wznowienie postępowania. Organ wyjaśnił, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Wywiódł na podstawie art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej, a rozstrzygnięcia przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. Sytuację prawną właściciela lokalu wobec zarządu nieruchomością wspólną potwierdza przepis art. 27 zdanie drugie ustawy, z którego wynika, iż prawo i obowiązek właściciela lokalu, współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną nie uchybia przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy. W przypadkach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ zaznaczył, że art. 22 ust. 1 ustawy nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw mieszkaniowych. Zwrócił uwagę, że właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej, a zatem indywidualna jego obrona sprowadza się do jego "własnych spraw mieszkaniowych". W sprawach natomiast dotyczących nieruchomości wspólnej, interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony właśnie przez wspólnotę mieszkaniową działającą poprzez zarząd lub zarządcę. W nawiązaniu do powyższego organ dostrzegł, że postępowanie główne w niniejszej sprawie dotyczyło przebudowanego węzła cieplnego, który stanowi współwłasność wszystkich właścicieli lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Przyjął, że przedmiot postępowania w żaden sposób nie dotyczy "własnych spraw mieszkaniowych" wnioskodawców, w związku z czym brak podstaw, aby przyznać im status strony w toczącym się postępowaniu. Uznał, że I. i J. B. nie posiadają legitymacji do występowania z żądaniem wznowienia postępowania. Zaznaczył, że w przepisie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 12 i art. 22 ust. 3 ustawy, mowa jest o ustawowej ochronie własności, prawach i obowiązkach właściciela, członka wspólnoty mieszkaniowej oraz zarządzie wspólną nieruchomością, a zatem prawa te przypisane są działającemu na zewnątrz w imieniu swoich członków Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Organ podkreślił, że w tej sprawie doprowadzenie przez sprawcę samowoli (Wspólnotę), ustalonego w toku postępowania głównego, wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami stanowiło przesłankę i zarazem warunek konieczny uzasadniający umorzenie postępowania. Zaznaczył też, że w postępowaniu głównym wykazano, iż przyczyną oddziaływania na lokal I. i J. B. nie było naruszenie przez inwestora przepisów art. § 323 ust. 1 i 2 pkt 2, § 325 i § 326 powoływanego przez nich rozporządzenia, lecz wadliwa regulacja ustawień pompy obiegowej, na którą nie ma wpływu organ nadzoru budowlanego. W oparciu o art. 144 K.c. organ wywiódł również, że ustanowione w tym przepisie kryterium zakłóceń ponad przeciętą miarę wymaga obiektywnej oceny tych zakłóceń, a wykazanie tego może się odbyć na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. I. i J. B. wnieśli odwołanie od powyżej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 103 § 3 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i e, pkt 9, art. 5 ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 pkt 2 i 4, art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz nieuwzględnienie zapisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także regulacji Dyrektywy Rady WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r. Uznali, że w związku z przysługującym im prawem własności nieruchomości sąsiedniej, ich interes prawny wywodzić należy z art. 140 K.c. Zaakcentowali, że od 2004 r. sposób funkcjonowania spornego urządzenia oddziałuje nie tylko negatywnie na środowisko, ale także na ich nieruchomość ograniczając sposób korzystania z niej, a niezapewnienie im udziału w postępowaniu, pozbawia ich prawa do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym. Zaznaczyli, że ich interes prawny, na gruncie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wynika także z prawa do integralności cielesnej i poszanowania mienia, a na gruncie Konstytucji RP z prawa do życia, prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do ochrony własności. Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłankę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i dokonując analizy materiału dowodowego, na podstawie art. 28 K.p.a uznał, że odwołującym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...]. Zaakcentował, że będąca przedmiotem postępowania przebudowa węzła cieplnego miała miejsce w części budynku stanowiącej nieruchomość wspólną. Z uregulowań zawartych w omawianej ustawie, a w szczególności z przepisów art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika z kolei, że celem istnienia wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd nieruchomością wspólną. W tym zakresie wspólnota nabywa prawa oraz zaciąga zobowiązania do własnego majątku, a nie majątku wspólnego właścicieli lokali. Natomiast w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną, wspólnota może być stroną w postępowaniu administracyjnym i w takim przypadku od udziału w tym postępowaniu wyłączeni są poszczególni członkowie. Oznacza to, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. przymiot strony posiadała Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", a nie poszczególni jej członkowie, w tym odwołujący. W tym stanie rzeczy uznał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie pochodzi od strony. To z kolei stanowi ujemną przesłankę do prowadzenia wznowionego postępowania, a w przypadku stwierdzenia takiej wady po wszczęciu, postępowanie to należy umorzyć. Postępowanie wznowieniowe może bowiem toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie, wydana na podstawie art. 151 § 1 K.p.a. jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy, które nie mogło być wydane w przypadku ustalenia, że rozpatrywany wniosek nie pochodził od strony postępowania, stąd konieczność umorzenia wszczętego postępowania. Powyższa decyzja zaskarżona została przez I. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że nie rozumieją zawartego w nim wyjaśnienia, albowiem bezspornie Wspólnota Mieszkaniowa dokonała samowoli budowlanej polegającej na przebudowie węzła cieplnego. Podnosząc w oparciu o przepisy Prawa budowlanego szereg zarzutów względem dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny spornych robót w postępowaniu zwyczajnym, skarżący wskazali, że pomimo trwającego prawie 4 lata postępowania, sprawa samowoli nie została merytorycznie rozstrzygnięta. Wyjaśnili, że ich celem nie jest doprowadzenie do rozbiórki węzła cieplnego, lecz doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W kwestii posiadania interesu prawnego wywiedli, że wszczęcie postępowania wznowieniowego przez organ pierwszej instancji oznacza, iż uznał on skarżących za strony postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji do tego faktu, a ponadto wszczynając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ pierwszej instancji przyjął również, że w sprawie zachodzi jedna z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. W takiej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w ocenie skarżących, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe podnieśli, że posiadają niezależny od Wspólnoty Mieszkaniowej, indywidualny własny interes prawny w postępowaniu, wynikający z prawa odrębnej własności lokalu, chroniony art. 5 Prawa budowlanego, który winien podlegać ocenie na podstawie art. 28 K.p.a., a nie na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Uznali, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2010 r. godzi w ich chronione prawem interesy majątkowe (związane z używaniem i wartością mieszkania) oraz niemajątkowe (związane z prawem do ochrony zdrowia, życia oraz bezpiecznego i spokojnego zamieszkiwania). Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi zaznaczył, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może być badana dopiero w toku wznowionego postępowania. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2012 r. skarżący sformułowali dodatkowe zarzuty naruszenia przepisów prawa względem decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r., dotyczące samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sądy te nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie natomiast niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odwoławczą uchylającą decyzję pierwszinstancyjną - wydaną na skutek wznowienia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (przebudowy) węzła ciepłowniczego - i umarzającą wznowione postępowanie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia zaznaczyć od razu trzeba, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z podjętym w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięciem w przedmiocie samowolnej przebudowy spornego węzła cieplnego przy ul. [...] w [...], lecz jedynie kwestie dotyczące zaistnienia przesłanki umorzenia wznowionego postępowania. Ocenie sądu nie podlegały zarzuty dotyczące działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym dotyczącym legalności wykonania spornych robót modernizacyjnych węzła. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nie doprowadziło do ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy objętej wznowionym postępowaniem. Ocena Sądu w tym zakresie wykracza zatem poza granice niniejszej sprawy. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia 9 lipca 2012 r. wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, jak również przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Dodać też trzeba, że brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny sprawy objętej wznowieniem. Tym samym, wobec braku podstaw do dokonania weryfikacji w trybie wznowienia, zarzuty skargi dotyczące postępowania, którego wznowienia żądali skarżący uznać należało za niezasadne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. Stanowi ono zatem odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, a jego celem jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania i następnie - w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Stosownie art. 149 § 1 K.p.a., wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to jest "aktem procesowym", który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz wszczyna postępowanie w tym zakresie. Postanowienie z art. 149 § 1 K.p.a., poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie może zawierać ich ocen. Dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wskazanie w postanowieniu, jako podstawy wszczęcia przesłanki wznowienia postępowania, nie stanowi tym samym o uznaniu przez organ, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania. Stąd bezpodstawne są twierdzenia skarżących w tej materii podniesione w skardze, że organ pierwszej instancji uznał ich za stronę w kwestionowanym postępowaniu zwykłym. Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wznowienie postępowania może jednak nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający przymiot strony w postępowaniu objętym wznowieniem, przy czym w przypadku oparcia wniosku na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., również wtedy, gdy w postępowaniu tym nie brał udziału. Organ nie jest natomiast uprawniony do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie wznowienia w oparciu o wniosek, który nie pochodzi od strony. Dlatego też, wszczęcie postępowania wznowieniowego winno być poprzedzone fazą wstępną, w której organ powinien ustalić w pierwszej kolejności, czy nie zachodzą negatywne przesłanki wznowienia postępowania, takie jak chociażby brak zakończenia sprawy decyzją ostateczną, uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 K.p.a., czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Nie w każdym jednak przypadku brak legitymacji do bycia stroną postępowania będzie skutkował na wstępnym etapie badania wniosku, odmową wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy będzie zachodziła potrzeba ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu wnioskodawcy, w szczególności, gdy podstawą wniosku o wznowienie postępowania jest wskazywana we wniosku przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ będzie mógł dokonać takich ustaleń dopiero we wznowionym postępowaniu. Czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania nie są bowiem czynnościami procesowymi podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego, a wobec tego w ich granicach nie mieści się ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani też zapewnienia wnioskodawcy w tym postępowaniu czynnego udziału. We wstępnym etapie organ może wprawdzie uznać, że żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną tego postępowania i wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., ale tylko wówczas, jeżeli brak legitymacji do bycia stroną postępowania nie budzi żądnych wątpliwości, tj. gdy jest oczywisty i bezsporny (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 821/11,LEX nr 1219264; wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2012 r., II SA/Sz 1299/11, LEX nr 1138826; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 95/10). Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, niemniej jednak orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W szczególności w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera twierdzenia odnoszące się do posiadania przez składający je podmiot przymiotu strony postępowania. Stwierdzenie, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wystąpiła, czy też nie, związane jest bowiem z ustaleniem, czy osoba, która nie brała udziału w postępowaniu objętym wnioskiem winna mieć w nim status strony. Z kolei, ustalenie czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony stanowi etap merytorycznej oceny wniosku o wznowienie postępowania i nie może być dokonane poza postępowaniem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, LEX nr 510752). W takich okolicznościach, wydanie postanowienia (formalnego) o wszczęciu postępowania nie przesądza o tym, że wnioskodawca uznany został za stronę postępowania. Nie można zakładać, że z każdym składanym wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., organ przesądza poprzez wydanie tego aktu, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Jeżeli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania okaże się, że podmiot wnioskujący o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma przymiotu strony, który to upoważnia go do wystąpienia z takim żądaniem, postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z art. 147 K.p.a. wynika bowiem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony. Oznacza to, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy we wznowionym postępowaniu na podstawie wniosku, który nie pochodzi od strony. Wydanie natomiast na podstawie art. 151 K.p.a. decyzji kończącej wznowione postępowanie możliwe jest jedynie po przeprowadzeniu postępowania, co do wystąpienia przyczyn wznowienia, w tym również tych, które organ może badać z urzędu. Bezprzedmiotowość, stanowiąca w świetle art. 105 § 1 K.p.a. kryterium umorzenia wszczętego postępowania oznacza z kolei brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Zachodzi ona zawsze wtedy, gdy brak jest podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpili do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie samowolnej przebudowy węzła cieplnego w budynku mieszkalnym, zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 16 kwietnia 2010 r. Niewątpliwie, skarżący nie brali udziału w tym postępowaniu, a jako podstawę wniosku o jego wznowienie wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niezawiniony przez nich brak czynnego udziału w postępowaniu. Oceniając legalność działań organów podjętych w oparciu o wniosek skarżących stwierdzić należy, że na jego podstawie prawidłowo wydane zostało postanowienie z dnia 14 lutego 2011 r. o wznowieniu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy węzła cieplnego. Wobec podniesienia we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy skarżący są stroną w tej sprawie, a tym samym, czy mogą wystąpić z takim wnioskiem i czy dopuszczalne jest prowadzenie na jego podstawie postępowania co do zaistnienia przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że po wydaniu postanowienia o wszczęciu organ prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie posiadania przez skarżących przymiotu strony postępowania. W tym zakresie organ wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego, uzyskał także wypis z rejestru gruntów. Mając na uwadze zarzuty skargi raz jeszcze podkreślić należy w tym miejscu, że wydając postanowienie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ nie rozstrzygnął kwestii posiadania przez skarżących w sprawie interesu prawnego. Jego wydanie stanowiło dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ustaleniu tej okoliczności. Dokonując oceny w tym zakresie zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy uznały, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania. Na tym też tle powstał w niniejszej sprawie spór. Rozstrzygając tę kwestię, w ocenie Sądu, w pełni zaakceptować należało stanowisko sformułowane przez organy, co do braku po stronie skarżących legitymacji do bycia stroną postępowania objętego wznowieniem, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy węzła cieplnego przy ul. [...] w [...], objęte wnioskiem o wznowieniem, prowadzone było w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepisy te nie regulują w sposób szczególny legitymacji do bycia stroną tego postępowania. Bez wątpienia zatem status strony tego postępowania ustalać należy w oparciu o art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wskazanej regulacji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja będąca aktem stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W świetle art. 28 K.p.a., postępowanie dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. O tym, czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny, występuje z kolei wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W konsekwencji przyjąć należy, że podmiot, dla którego nie wynikają z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej żadne prawa lub obowiązki - oparte o normy prawa materialnego - nie ma interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższe uwagi stały się konieczne dla oceny legitymacji skarżących. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że roboty budowlane objęte postępowaniem prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wykonane zostały przez wspólnotę mieszkaniową, której członkami są skarżący. Postępowanie to odnosiło się do części wspólnej budynku, w której skarżący mają udział jako właściciele wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Interes prawny skarżących w sprawie dotyczącej usuwania skutków robót budowlanych wykonanych w wyniku samowoli budowlanej, powinien być zatem rozważany z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ustawa ta, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, określa prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz określa zarząd nieruchomością wspólną, a to z kolei powoduje, że przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do własności lokali w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Na podstawie jej przepisów, w ocenie Sądu podzielić należy stanowisko, że na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawne i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj., zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony w sposób określony w art. 18 ust.1 lub art. 18 ust. 3 ustawy. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne (w tym rozporządzanie rzeczą), czynności faktyczne (np. remont, konserwacja), i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Z przepisów art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, w imieniu której występuje zarząd, czyli jest reprezentantem wspólnoty. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie wszelkich spraw przed urzędami i sądami, które odnoszą się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która bezsprzecznie reprezentuje interesy właścicieli lokali z mocy prawa. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy wskazują niewątpliwie, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. W sytuacjach zatem, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może natomiast wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest bowiem chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy. Powyższe odnieść należy także do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W tych sprawach, nakazem określonego zachowania się, skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej, może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela lokalu, w którym nie wykonano robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że wynikający z kompetencji do zarządzania nieruchomością obowiązek do tego, by wszelkie roboty budowlane w częściach wspólnych i lokalach mieszkalnych w budynku na nieruchomości wspólnej były wykonywane w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego, posiada wspólnota mieszkaniowa. Czym innym jest interes faktyczny, a czym innym interes prawny. Interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W kontekście poczynionych wyżej rozważań stwierdzić należy, że właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej nie ma przymiotu strony w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez wspólnotę, na części wspólnej nieruchomości. W takim przypadku to wspólnota, jako ogół właścicieli posiadających prawo własności nieruchomości wspólnej w częściach ułamkowych, nabywa wszelkie prawa i obowiązki związane z wykonaniem tych robót. Postępowanie w tym przedmiocie dotyczy zatem interesu prawnego wspólnoty i to ona jest stroną tego postępowania. Dlatego też, za zasadne uznać należy stanowisko organów w tej sprawie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie dotyczącej oceny legalności robót budowlanych polegających na przebudowie węzła cieplnego, który bez wątpienia jest częścią wspólną nieruchomości. W sprawie tej inwestorem oraz adresatem decyzji kończącej postępowanie w tym przedmiocie była jedynie wspólnota, której członkami są skarżący. Skoro rozstrzygnięcie kończące sprawę dotyczyło nieruchomości wspólnej, zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków wspólnoty. Będąc aktem stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie mogło mieć wpływu na sytuację prawną skarżących w zakresie prawa materialnego, związaną z przysługującym im prawem odrębnej własności lokalu. Jako całość, nieruchomość wspólna jest stosunkiem prawnym współwłasności, a udziałowi właścicieli w tej współwłasności, w świetle art. 50 K.c., przypisać należy status części składowej nieruchomości lokalowej. Jednocześnie jednak, interes właścicieli lokalu w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, jako członków wspólnoty, jest chroniony i reprezentowany przez wspólnotę, w imieniu której działa zarząd. Zaakcentować przyjdzie, że w sprawach tych nie przysługuje właścicielom indywidualna ochrona, gdy wykonane roboty nie obejmują ich lokalu. Przyznanie im takiego przymiotu powodowałoby, że w jednej sprawie ich interes prawny byłby podwójnie reprezentowany, tj. z jednej strony przez nich samych, a z drugiej przez wspólnotę, co poddawałoby w wątpliwość cel instytucji wspólnoty i zarządu rzeczą wspólną. Dostrzec też trzeba, że spór powstały na gruncie niniejszej sprawy pomiędzy skarżącymi, jako właścicielami odrębnego lokalu, a wspólnotą, nie wskazuje na ich indywidualny interes prawny w zakresie stosunków administracyjnych. Problematyka głośności pracy przebudowanego węzła ciepłowniczego związana jest z czynnościami zarządu nieruchomością wspólną, wobec zaś tego może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego jego utrzymania i użytkowania. Wspólnota mieszkaniowa jest bowiem odpowiedzialna w ramach zarządu częścią wspólną, za prawidłowe utrzymywanie i korzystanie z urządzeń wspólnych, w tym prawidłową regulację ustawień urządzeń cieplnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie samowolnej przebudowy węzła cieplnego - części wspólnej nieruchomości - zasadnie uznano w zaskarżonej decyzji, że nie mogli żądać wznowienia postępowania w tej sprawie. To z kolei uzasadniało umorzenie wszczętego postępowania w sprawie wznowienia z wniosku skarżących, jako właścicieli lokalu mieszkalnego, będących równocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej. Ponieważ wnioskodawcy, co wykazano wyżej, nie posiadali interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji w sprawie przebudowanego przez wspólnotę węzła ciepłowniczego, stąd uzasadniona była przyczyna umorzenia wszczętego postępowania na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego. Ustalenie bowiem, że oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosek nie pochodzi od strony postępowania, wyłącza możliwość prowadzenia na jego podstawie postępowania, co do przyczyn wznowienia, a także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W świetle art. 147 K.p.a. niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania wznowieniowego na podstawie wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który nie pochodzi od strony postępowania. Skoro w niniejszej sprawie doszło do wydania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania - wobec niedopuszczalności wznowienia na podstawie wniosku osoby niebędącej stroną - postępowanie to powinno zostać umorzone. Reasumując uznać należy, że prawidłowo zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć w każdym przypadku, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego ma natomiast miejsce wówczas, gdy niedopuszczalne jest dokonanie weryfikacji decyzji w tym trybie, a zatem m.in. w sytuacji gdy podmiot, który wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania, w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., nie był do tego uprawniony. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.