II SA/Op 445/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2004 r., Nr XXIV/207/2004 w przedmiocie radnego 1) stwierdza nieważność uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2004 r., Nr XXIV/207/2004 w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie może być wykonana. Wojewoda Opolski, pismem z dnia 25 listopada 2004 r., nr PN.III – KN – 0914-27/2004, na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 z późn. zm.), wniósł skargę na uchwałę nr XXIV/207/2004 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2004 r., w sprawie warunków ustalenia i zasad zwrotu radnym Województwa Opolskiego kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych. Żądaniem skargi, było uchylenie zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, bowiem zdaniem Wojewody Opolskiego, brak było kompetencji dla Sejmiku do stanowienia w przedmiotowej materii. W uzasadnieniu wskazał, że Sejmik Województwa Opolskiego, jako podstawę prawną uchwały przyjął art. 24 ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym województwa (Dz. U. z 2000 r., nr 66, póz. 798 ze zm.), a wskazane przepisy nie uprawniają do podejmowania uchwały w tej sprawie. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustęp 8 cytowanego przepisu stanowi, że to minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, uwzględniając celowość zwrotu rzeczywiście poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania rozliczeń. Takie rozporządzenie wydał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 31 lipca 2000 roku. W Rozporządzeniu tym szczegółowo określił warunki rozliczania podróży służbowych. Ujął też sytuację, gdy radny chce korzystać z prywatnego samochodu w celu odbycia podróży służbowej. W § 5 ust. 3 Rozporządzenia, Minister postanowił, że na wniosek radnego przewodniczący sejmiku wojewódzkiego może wyrazić zgodę na przejazd w podroży służbowej pojazdem samochodowym niebedącym własnością samorządu województwa. W takim przypadku radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za l km przebiegu, określonych przez sejmik województwa na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Zdaniem organu nadzoru, Sejmik Województwa nie ma prawa do zmiany wyżej opisanej regulacji, do opracowania własnych zasad rozliczeń. Sejmik ma jedynie prawo na mocy § 5 ust. 3 cytowanego Rozporządzenia do określenia stawek za jeden kilometr przebiegu. Wojewoda podkreślił, że nie można jednak uznać, że Sejmik Województwa Opolskiego w skarżonej uchwale określił stawki za kilometr, odwołał się on do aktu, o którym zresztą traktuje również § 5 ust. 3 cyt. Rozporządzenia. Dodał, że podejmując uchwałę w przedmiotowej sprawie, zostały naruszone kompetencje właściwego ministra. Ponadto powtarzając w uchwale zapisy Rozporządzenia, sejmik naruszył § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem w uchwałach i zarządzeniach nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Województwo Opolskie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarga została oparta na błędnej podstawie prawnej, gdyż do uchwał Sejmiku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), a nie jak Wojewoda wskazał, ustawę o samorządzie gminnym. Zarzut organu nadzoru o braku podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały, Województwo uznało za bezpodstawne, bowiem stwierdziło, że przywołane przepisy art. 24 ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym województwa (Dz. U. z 2000 r., nr 66, póz. 798 ze zm.), upoważniały Sejmik Województwa Opolskiego do podjęcia uchwały w sprawie warunków ustalenia i zasad zwrotu radnym Województwa Opolskiego kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych. Dodatkowo, na tą okoliczność o możliwości podjęcia w przedmiotowej sprawie uchwały, wskazano na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., Syg. akt. OPS 10/00 publikowaną w OSNA 2001/1/6, w której pełny skład sędziowski rozstrzygając wątpliwości prawne orzekł, iż sejmik województwa może określić zasady dotyczące wysokości i trybu wypłacania radnym województwa zwrotu kosztów podróży służbowych. Podkreślono, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia , iż Sejmik w podjętej uchwale w ogóle nie określił stawek za 1 km przebiegu, bowiem zdaniem strony przeciwnej w zaskarżonej uchwale w § 3 wyraźnie i jednoznacznie ustalono, że zwrot kosztów przyjazdu odbywa się według stawek za 1 km przebiegu określonego Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych. motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27. poz. 271). Województwo zaakcentowało, że przywołane rozporządzenie w § 2 określa wysokość stawek za 1 km przebiegu. W związku z tym należy stwierdzić, że w podjętej uchwale ustalono stawkę za 1 km przebiegu w wysokości określonej w tym rozporządzeniu. Dodatkowo wskazano na brak konsekwencji i stawianych tez przez Wojewodę, w zakresie regulacji objętej treścią § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnym województwa. Województwo zaakcentowało, że mając na względzie cytowany przepis rozporządzenia, Sejmik skorzystał z tej podstawy prawnej i podjął uchwałę, w której określił stawki za 1 km przebiegu, w celu możliwości zwrotu radnym województwa kosztów przejazdu w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością samorządu województwa. Zaskarżona uchwała jak wynika z treści powołanej podstawy prawnej dotyczyła ustalenia stawki za 1 km przebiegu w celu realizacji możliwości zwrotu kosztów podróży, stąd tytuł uchwały brzmi jako wydany w sprawie ustalania i zasad zwrotu radnym Województwa Opolskiego kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych. Gdyby Sejmik nie wykonał dyspozycji § 5 ust. 3 Rozporządzenia i nie określił stawki za 1 km przebiegu na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością samorządu województwa, brak byłoby możliwości zwrotu radnym kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych. Zdaniem Województwa, uchwała była prawidłowa i potrzebna w celu realizacji uprawnień zagwarantowanych radnemu do zwrotu kosztów podróży służbowych w art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa oraz przepisu wykonawczego do tej ustawy, wydanego na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy o samorządzie województwa. Województwo zasugerowało, że taki pogląd wydaje się, iż był podzielony przez organ nadzoru, o czym świadczą dotychczasowe uchwały Sejmiku Województwa w tej samej sprawie. Na rozprawie, strony podtrzymały wyżej opisane stanowiska w sprawie, z tym, że pełnomocnik Wojewody Opolskiego sprostował podstawę prawną skargi, wskazując na przepisy ustawy o samorządzie województwa. [pic] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku województwa - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu województwa, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 82c cyt. ustawy. Uprawnienie organu nadzoru z art. 82c ustawy obejmuje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od charakteru prawnego i przedmiotu uchwały. W szczególności wymaga podkreślenia to, że organ nadzoru uprawniony jest do zaskarżenia zarówno uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, jak i spoza tego zakresu. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy zostały spełnione przesłanki z art. 82c ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że "Po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zaskarżoną uchwałę, podjętą w dniu 28 września 2004 r., organ nadzoru otrzymał w dniu 5 października 2004 r., a zatem z dochowaniem siedmiodniowego terminu z art. 81 ustawy. Termin do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru minął w dniu 4 listopada 2004 r., stąd po tej dacie organ nadzoru mógł zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Skarga Wojewody Opolskiego pochodzi z dnia 25 listopada 2004 r., a zatem została wniesiona skutecznie. Ocena legalności zaskarżonych uchwał przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny, są uzależnione przede wszystkim od brzmienia ich postanowień, a nie od zamiaru organu stanowiącego, zwłaszcza gdy zamiar ten nie został w akcie normatywnym wyraźnie sprecyzowany. Sąd nie kontroluje podjętych uchwał pod względem zasadności, gospodarności czy też celowości. Stąd też podnoszone w odpowiedzi na skargę względy konieczności podjęcia zaskarżonej uchwały - "w celu możliwości zwrotu kosztów przejazdu w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością samorządu województwa" - nie mogły być brane pod uwagę. Sąd zauważa, iż podnoszona przez Województwo Opolskie okoliczność, iż uchwały z lat poprzednich w tej samej sprawie i o takim brzmieniu jak zaskarżona uchwała nie były kwestionowane przez organ nadzoru, również nie mogła mieć znaczenia, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wskazana w skardze uchwała z 2004 r. Wobec utraty mocy poprzednich uchwał, podnoszona powyżej okoliczność stała się bezprzedmiotowa. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić i ocenić czy treść uchwały odpowiada regułom prawnym w zakresie tworzenia zapisów wydanego aktu i mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, nie można pominąć jej tytułu, który brzmi: "w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu radnym Województwa Opolskiego kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych". Z powyższego wynika, iż treść regulacji winna odzwierciedlać cyt. zapis w oparciu o powołaną podstawę prawną uchwały tj. art. 24 ust. 3 i ust. 8 ustawy o samorządzie województwa oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych województwa (Dz. U. Nr 66, poz. 798 ze zm.). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przywołanie w podstawie art. 24 ust. 8 ustawy było bezpodstawne dla organu stanowiącego województwa, bowiem cytowany przepis stanowił upoważnienie dla właściwego ministra do wydania wskazanego w nim aktu prawnego, a zatem organ samorządowy, nie posiada uprawnień do stanowienia w zakresie materii, objętej aktem rangi rozporządzenia. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia upoważnia sejmik województwa do określenia stawek za jeden kilometr przebiegu, według których przysługiwać będzie radnemu zwrot kosztów przejazdu w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością samorządu województwa. Mając na uwadze powyższe umocowanie do podjęcia stosownej uchwały, należy zauważyć, iż tytuł zaskarżonej uchwały nie odpowiada upoważnieniu do regulacji w drodze uchwały przez sejmik województwa. Organy województwa, stanowiąc akty normatywne zarówno powszechnie obowiązujące, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, powinny przestrzegać podstawowych zasad techniki prawodawczej. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały określa pojęcie podróży służbowej radnego, jednakże stanowi on powtórzenie (z niewielką modyfikacją wyrazu "poza miejscowością") treści § 1 przywołanego rozporządzenia. Podobna sytuacja występuje w zapisie § 2 uchwały, którego brzmienie jest odpowiednikiem zdania pierwszego z § 5 ust. 3 rozporządzenia. Skoro Sejmik Województwa Opolskiego w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały, powtórzył przepisy § 1 i § 5 ust. 3 zdanie pierwsze cyt. rozporządzenia, to tym samym naruszył § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z przywołanym § 137 rozporządzenia, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy organów jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publikowany). Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 r., SA/Wr 1793/93, OwSS 1995, nr 4, poz. 142; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03, OwSS 2004, nr 1, poz. 14 i inne) nie jest dopuszczalne powtarzanie w jakimkolwiek akcie wydawanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Stanowisko powyższe należy odnieść również do powtórzeń czy modyfikacji przepisów rozporządzeń w uchwałach organów województwa. Dlatego też, powtórzenie treści rozporządzenia w zaskarżonej uchwale, wydawanej przez Sejmik Województwa Opolskiego stanowi istotne naruszenie prawa. Bezspornym w sprawie jest, iż zaskarżony akt został wydany we właściwej formie przez organ wskazany w upoważnieniu zawartym w § 5 ust. 3 zdanie drugie powołanego w podstawie prawnej rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż w przypadku używania pojazdu samochodowego niebędącego własnością województwa,- "radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych przez sejmik województwa na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy". Strony niniejszego postępowania, spór w kwestii stawek, odnoszą do zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, o brzmieniu: "Zwrot kosztów przejazdu odbywa się według stawek za 1 km przebiegu określonego Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kasztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271)". Mając na uwadze treść spornego zapisu uchwały, Sąd stwierdza, iż na podstawie § 5 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczalna była uchwała sejmiku województwa określająca stawki za jeden kilometr. Drugim zatem elementem oceny treści § 3 uchwały, stała się kwestia, czy postanowienie zawiera określenie stawki, a jeśli tak, czy jest niesprzeczne z aktami prawnymi. W jaki sposób powinny być określone stawki, przepisy nie przesądzają, natomiast wskazany § 5 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że: "na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy". Zwrócić przy tym należy uwagę, że cyt. przepis rozporządzenia nie nazywa, ani nie przywołuje rodzaju aktu prawnego. Stąd ujęcie w § 3 uchwały, że "zwrot kosztów przejazdu odbywa się według stawek za 1 km przebiegu określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury..", stanowi określenie stawki poprzez odesłanie, a zatem przyjmuje i również przejmuje maksymalne stawki za 1 km przebiegu z nazwanego, konkretnego aktu prawnego, co jest niesprzeczne z § 5 ust. 3 rozporządzenia, ani nie narusza w sposób istotny innych aktów prawnych. Jednakże sam ten zapis nie może się ostać w zaskarżonej uchwale, bowiem jej tytuł nie odpowiada regulacji § 3, a ponadto jak wyżej wywiedziono, zapisy § 1 i 2 w sposób istotny naruszają prawo. Wobec powyższego należało, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.