II SA/Op 459/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), utrzymujące w mocy postanowienie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z 23 października 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Niniejsze postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie (dalej zwanego jako OPS) wpłynęło w dniu 3 czerwca 2013 r. podanie T. R. o przyznanie mu pomocy w ramach usług opiekuńczych. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji decyzją z 26 czerwca 2013 r. nr [...], przyznał T. R. świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Nie zgadzając się z ww. decyzją T. R. w dniu lipca 2013 r. wniósł od niej odwołanie, a organ l instancji przekazał je do Kolegium. Następnie T. R. w dniu 1 sierpnia 2013 r. ponownie wystąpił do Zastępcy Dyrektora OPS w Nysie o przyznanie mu pomocy w ramach usług opiekuńczych. Organ I instancji postanowieniem z 23 sierpnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, zaś Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, utrzymało je w mocy (postanowienie z 8 listopada 2013 r. nr [...]). W dniu 1 października 2013 r. T. R. po raz kolejny wystąpił o przyznanie mu pomocy w ramach usług opiekuńczych z argumentacją identyczną jak w podaniu z 3 czerwca 2013 r. oraz w podaniu z 1 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z 23 października 2013 r., nr [...], Zastępca Dyrektora OPS, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 61a § 1 K.p.a., wskazując jednocześnie na fakt wydania przez organ I instancji decyzji w żądanym zakresie w dniu 26 czerwca 2013 r. Dostrzegł, że skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, wobec tego zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania ze względu na toczące się postępowanie przed organem odwoławczym. Powyższe postanowienie doręczono skarżącemu 2 listopada 2013 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W zażaleniu na ww. postanowienie T. R. zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, jak też sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału. Z uwagi na te zarzuty wniósł o nakazanie organowi doręczenia kompletu dokumentacji skarżącego; zmianę zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od zaskarżonego OPS na rzecz skarżącego kosztów odwoławczych według norm przepisanych ustawą; nakazanie organowi wypłacenia osobie pomagającej skarżącemu równowartości niewykonanego przez OPS świadczenia w górnej granicy odpłatności za realizację usług opiekuńczych; nadanie postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zażalenia podał, że organ I instancji zobowiązany jest do zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy w ramach usług opiekuńczych, tymczasem od dwóch lat on tej pomocy nie otrzymuje, chociaż w raportach Ośrodek wykazuje ją jako wykonaną. Podał też, że OPS stał na stanowisku, że skarżący jest osobą konfliktową i nikt nie chce świadczyć na jego rzecz usług opiekuńczych, jednak zrezygnował z tej argumentacji po tym, jak otrzymał podanie mieszkańca [...] o zatrudnienie go w charakterze osoby realizującej świadczenia opiekuńcze dla T. R., jednak z osobą tą nie nawiązano kontaktu i nie odpowiedziano na jej podanie. Oprócz tego zwrócił uwagę, że osobie, która pomaga mu w prowadzeniu gospodarstwa domowego przez cały okres kiedy pozbawiony był pomocy z tytułu usług opiekuńczych, nie zaproponowano jakiegokolwiek symbolicznego wynagrodzenia. Zaakcentował, że wręcz przeciwnie, organ wstrzymał mu pomoc w ramach usług opiekuńczych "choć ustawa o pomocy społecznej i orzecznictwo takiego wariantu nie przewiduje". Działania organu ocenił jako sprzeczne z postanowieniem SN z 15 maja 1969 r. (sygn. akt I CR 132/68), na które w podobnych przypadkach powołują się "organy sądownicze", wskazując, że celem "omawianej instytucji jest ochrona interesów osoby chorej, a nie interesów władzy i nie może obracać się przeciwko osobie chorej". Wobec powyższego stwierdził, że Ośrodek uchybił przepisowi art. 7 K.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kolegium decyzją z 8 listopada 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji przyznającą T. R. świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku zażalenia skarżącego na omówione postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżony akt organu I instancji. W uzasadnieniu prawnym wskazało, że zgodnie z art. 61 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle przytoczonych uregulowań stwierdziło, że do wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. "innych uzasadnionych przyczyn", które stanowią podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zaliczyć trzeba sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W odniesieniu do tego wywiodło, że postępowanie w sprawie przyznania T. R. pomocy w formie usług opiekuńczych, w dacie złożenia podania z 1 października 2013 r., było już w toku, z uwagi na wcześniej złożone podanie z 3 czerwca 2013 r. dotyczące tych samych świadczeń, które decyzją organu I instancji z 26 czerwca 2013 r. zostało mu przyznane na okres od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Kolegium odnotowało, że odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone przez Kolegium do 23 października 2013 r., wobec czego organ I instancji postanowieniem z 23 października 2013 r. zasadnie odmówił wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Dalej stwierdziło, że także w dacie wydania niniejszego postanowienia, tj. po wydaniu przez Kolegium decyzji z 8 listopada 2013 r., nr [...], uchylającej decyzję organu I instancji z 26 czerwca 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zaskarżone postanowienie z 23 października 2013 r. było prawidłowe, ponieważ na mocy ww. decyzji z dnia 8 listopada 2013 r. organ I instancji zobligowany jest na nowo rozpatrzyć wniosek T. R. z 3 czerwca 2013 r., dotyczący przyznania usług opiekuńczych, stąd następny wniosek w tej samej sprawie nie może skutkować wszczęciem kolejnego postępowania administracyjnego. W kwestii zarzutów i żądań podniesionych przez skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie dotyczyło wyłącznie rozpatrzenie zażalenia na postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym nie mają w nim zastosowania przepisy prawa materialnego, lecz wyłącznie regulacje procesowe zawarte w K.p.a. Z tych też względów Kolegium nie mogło w niniejszym postanowieniu nakazać organowi I instancji wypłacenia, osobie pomagającej stronie, równowartości niewykonanego przez OPS świadczenia za realizację usług opiekuńczych oraz wypowiadać się na temat sposobu realizacji decyzji przez OPS, a także wstrzymania pomocy na czas załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym nie było potrzeby zażądania przekazania przez organ I instancji "kompletnej dokumentacji skarżącego", poza dokumentacją dotyczącą zaskarżonego postanowienia. Ponadto Kolegium dostrzegło, że zgodnie z treścią art. 108 § 1 i 2 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzjom, bowiem przepis ten nie został wymieniony w art. 126 K.p.a. Oznacza to, że K.p.a. nie dopuszcza nadawania postanowieniom rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o "zasądzenie" od zaskarżonego OPS "kosztów odwoławczych" według norm przepisanych ustawą stwierdziło, że zgodnie z art. 263 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a. (stawiennictwo na wezwanie organu), a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Tymczasem w postępowaniu zażaleniowym skarżący nie wykazał żadnych wymienionych wyżej kosztów postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia ww. postanowienia. Zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji; naruszenie zasady praworządności, jaką powinien kierować się organ II Instancji polegające na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego postanowienia oraz naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie bez prawidłowego rozpatrzenia zarzutów, jakie były stawiane postanowieniu organu I instancji. Oba organy nie przeanalizowały szczegółowo żądań podania T. R.. Dostrzegł, że T. R. otrzymał świadczenie w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., jednakże z zebranego w sprawie materiału nie wynika czy skarżący obecnie pobiera jakiekolwiek świadczenie opiekuńcze. Co więcej - nie jest mu znane rozstrzygnięcie wcześniejszego postępowania administracyjnego, w którym to dochodzi - bądź też dochodził stosownego świadczenia. Dlatego też, utrzymanie w mocy przez Kolegium postanowienia "o umorzeniu postępowania" w rażący sposób naruszało normę zawartą w art. 61a § 1 K.p.a. Wywodził, że skoro organ I instancji nie dokonał analizy sytuacji faktycznej w jakiej obecnie znajduje się T. R., a organ II instancji nie zweryfikował tej sytuacji, powielając błędy poprzednika, to utrzymanie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancyjnego - które to orzeczenie jest dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa formalnego - skutkuje także naruszeniem przez Kolegium zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę T. R. Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Nysy odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd podziela argumentację zaprezentowaną przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że ocenie legalności podlega jedynie okoliczność, czy zachodziła przesłanka procesowa wynikająca z art. 61a § 1 K.p.a., a obligująca organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl wskazanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania będącego podstawą prawną wydanego postanowienia. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich aktualizuje się, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem bezspornie skarżący jako osoba uprawniona do pomocy, posiada interes prawny do zainicjowania postępowania w tym zakresie. Druga przesłanka wskazana w art. 61a § 1 K.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem Sądu, treść przepisu nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia jednej z dwóch niezależnych, samodzielnych przesłanek wydania wskazanego wyżej rozstrzygnięcia, nie jest ono pozostawione uznaniu organu, lecz jest zobligowany do jego zastosowania Przyjdzie zatem odnotować, jak trafnie zauważa Kolegium, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma fakt, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż postępowanie w sprawie przyznania T. R. pomocy w formie usług opiekuńczych, w dacie złożenia podania z 1 października 2013 r., było już w toku, z uwagi na uprzednio złożony wniosek w tym przedmiocie z 3 czerwca 2013 r. dotyczący tych samych świadczeń, które decyzją Burmistrza Nysy z 26 czerwca 2013 r., nr [...], zostało mu przyznane na okres od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Wskutek zaskarżenia tej decyzji przed Kolegium toczyło się postępowanie odwoławcze, jednakże odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy do 23 października 2013 r. wobec czego organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Poza tym rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium decyzją z 8 listopada 2013 r. uchylającą decyzję organu I instancji z 26 czerwca 2013 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi spowodowało, że organ I instancji zobligowany jest na nowo rozpatrzyć wniosek T. R. z 3 czerwca 2013 r., dotyczący przyznania usług opiekuńczych, dlatego następny wniosek w tej samej sprawie nie mógł skutkować wszczęciem kolejnego postępowania administracyjnego. Słusznie zatem organy uznały, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że nie powinny wszczynać postępowania administracyjnego w tym zakresie i były uprawnione do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, poczynione ustalenia faktyczne, wbrew zarzutom skargi, były wystarczające do uznania, że żądanie wszczęcia postępowania jest bezzasadne, gdyż skarżący chciał aby organ ponownie prowadził postępowanie w kwestii, która już została załatwiona w drodze nieostatecznej decyzji. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że decyzją organu I instancji z dnia 26 czerwca 2013 r., przyznano T. R. świadczenie w formie usług opiekuńczych na wskazany okres. Nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd na skutek zaskarżenia jej przez T. R. do Kolegium, na mocy zapisu zawartego w art. 130 § 2 K.p.a., doszło do wstrzymania wykonania przyznanego świadczenia. Należy nadmienić, że ostatnio wymienionego przepisu nie stosuje się tylko w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). W niniejszej sprawie żaden omówiony powyżej przypadek nie wystąpił. Wobec tego organ nie miał możliwości wykonania tej decyzji, dlatego zarzut skargi, że organy nie ustaliły czy skarżący obecnie pobiera jakiekolwiek świadczenie opiekuńcze jest chybiony. Nadto wbrew argumentacji skargi trzeba stwierdzić, że Kolegium w postanowieniu wyjaśniło skarżącemu w jaki sposób zakończyło się wcześniejsze postępowanie administracyjne, w którym T. R. dochodził żądanego świadczenia. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw, by w tym stanie faktycznym i prawnym uznać, że organ wydał zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z naruszeniem przepisów prawa. Należy stwierdzić, że sprawy z wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca oraz z dnia 1 października 2013 r. są tożsame, przy czym sprawa z wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca 2013 r. została już rozstrzygnięta. Tym samym zachodziła konieczność skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 61a § 1 K.p.a., a jednocześnie brak jest podstaw, by dokonywać oceny merytorycznej zgłoszonego żądania. W tej sytuacji nie można również skutecznie podnosić zarzutów związanych z niedostatecznym zebraniem materiału dowodowego, a tym samym naruszenia przepisów proceduralnych, jak art. art. 6, 7, 77 i 61a § 1 K.p.a. Reasumując, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł o jej oddaleniu. .