II SA/Op 461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...], którą uchylono decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z dnia 6 marca 2014 r., nr [...], o skierowaniu R. S. do Domu Pomocy Społecznej i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r., złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu, R. S. wniósł o udzielenie mu pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że nie daje sobie rady w samodzielnej egzystencji. Mieszkanie wnioskodawcy nie jest przystosowane dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Podał również, że jako osoba z upośledzeniem narządu wzroku jest zależny od osób trzecich. Decyzją z dnia 6 marca 2014 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, orzekł o skierowaniu R. S. do Domu Pomocy Społecznej w [...], przeznaczonego dla osób przewlekle [...] chorych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 54 ust. 1, 2 i 2a, art. 56, art. 56a, art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964). Organ ustalił, na podstawie przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz dołączonych do wywiadu dokumentów, że R. S. jest osobą samotną, wymagającą stałej farmakoterapii i konsultacji medycznych. Korzysta z usług opiekuńczych w ilości 96 godzin oraz po 2 godziny w dni wolne od pracy i świąteczne. Ponadto jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, stwierdzonym na stałe. Jest zależny od wsparcia opiekuna. Wnioskodawca był leczony [...] - przebywał na oddziale szpitalnym A przy ul. [...] w [...] od 16 listopada 2013 r. do 7 stycznia 2014 r. Zdaniem organu, ze względu na stan zdrowia R. S. wymaga całodobowej opieki stale oraz skierowania do domu pomocy społecznej. Organ uznał, zgodnie z zasadą rejonizacji, że najbliższy dotychczasowego miejsca zamieszkania wnioskodawcy i przystosowany do pobytu osób przewlekle chorujących [...] jest DPS, który znajduje się w [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wskazał, że jego wniosek o umieszczenie w DPS nie zakładał zmiany miejscowości, w której będzie przebywał. Ponadto w nowym miejscu musiałby nauczyć się samodzielnego poruszania. Stwierdził również, że nie chce opuszczać granic miasta [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, podając m.in., że w związku z ujawnieniem rozbieżności pomiędzy pierwotnym wnioskiem o umieszczenie w DPS i możliwościami jego realizacji w aktualnym stanie zdrowia (zwłaszcza [...]) R. S., a treścią odwołania, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu sprecyzowania oczekiwań odwołującego się, zwłaszcza w kierunku podtrzymania wniosku w sytuacji, gdy jego pozostawanie w [...] nie byłoby możliwe. W ramach tego postępowania organ ustalił, na podstawie oświadczenia R. S. z dnia 30 maja 2014 r., że wnioskodawca podtrzymuje wniosek o umieszczenie w DPS, ale interesuje go jedynie umieszczenie w placówce na terenie miasta [...]. Dalej Kolegium stwierdziło, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż spełnione zostały warunki dla pozytywnego załatwienia wniosku R. S., przy czym obiektywnie potwierdzone przyczyny medyczne uzasadniały skierowanie wnioskodawcy do jednej z placówek specjalnie dostosowanych do pobytu osób przewlekle chorujących [...] - a takim DPS położonym najbliżej [...] jest dom w [...]. W ocenie Kolegium, stanowisko organu pierwszej instancji, nie mogło jednak zostać uznane za prawidłowe w świetle doprecyzowania żądania R. S., dokonanego w toku postępowania odwoławczego. W tym zakresie Kolegium dowodziło, że przepis art. 54 ust. 2 ustawy nakazuje skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu i dopiero po uzyskaniu zgody tej osoby. Natomiast art. 56 ustawy precyzuje typologię podobnych jednostek, dzieląc je w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone - m.in. dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie oraz osób uzależnionych od alkoholu. Taki podział, zdaniem organu, nie jest przypadkowy. W art. 55 ust. 2 ustawy ustawodawca określił bowiem, że organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom ma uwzględniać w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Wobec tego (co wynika także z wykładni art. 56a ust. 1 ustawy) w jednym budynku z osobami przewlekle chorującymi psychicznie, nie mogą być umieszczani pensjonariusze dotknięci innymi dysfunkcjami. W ocenie organu, w świetle powyższych przepisów, należy uznać, że zgoda wnioskodawcy na skierowanie do DPS musi być wyrażona jednoznacznie i nie można jej domniemywać. Uzależnienie skierowania do DPS od uzyskania zgody powoduje, że z jednej strony zgoda taka może być przez zainteresowanego cofnięta (co przewiduje także art. 54 ust. 4 ustawy), z drugiej zaś strony może być ona uwarunkowana w taki sposób, że nie każdy wariant postępowania organu kierującego do DPS będzie uznany za zgodny z jej założeniami. W takim przypadku organy administracji nie mogą zrealizować wniosku w inny sposób, niż oczekiwany przez zainteresowanego - gdyż wówczas występowałyby poza zakres uzyskanej jego zgody. Kolegium dostrzegło również, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że ani wykładnia literalna, ani celowościowa art. 54 ust. 2 ustawy nie uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Wykładnia literalna wprost wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody dotyczącej także typu domu. Z drugiej jednak strony również wnioskodawca musi się liczyć z tym, że w takim inicjowanym na wniosek postępowaniu, gdzie owo oświadczenie woli strony ma znaczenie kluczowe, wręcz konstytutywne, rozbieżność wniosku i realnych możliwości działania organu spowoduje, że wniosek nie będzie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Tak sytuacja ma miejsce, gdy strona domaga się czegoś, czego nie przewidują obowiązujące przepisy prawa - a co nie mieści się również w sferze uznaniowego działania organów administracji - lub wręcz żąda postępowania w kontrze do tych przepisów. W ocenie organu, wówczas cel tak sformułowanego wniosku nie może być od samego początku osiągnięty, zaś prowadzone postępowanie jest z gruntu bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W ocenie organu, ujawnienie faktycznych oczekiwań R. S. dopiero na etapie postępowania odwoławczego spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ występując poza zakres zgody strony, narusza ona jedną z przesłanek art. 54 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu, wniosek R. S. w jego finalnym przekazie nie może zostać zrealizowany w zgodzie z obwiązującymi przepisami i nakazem art. 6 K.p.a. oraz oczekiwaniami strony, tym samym postępowanie pierwszej instancji podlegało umorzeniu w całości. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie naruszona ona przepisów prawa. Przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że jest to decyzja, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W niniejszej sprawie, ocena Sądu ogranicza się zatem do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości, jako podstawy do podjęcia przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dostrzec trzeba, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, przepis ten nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i związaną z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę uchylenia decyzji stanowi zatem jej wadliwość, wyrażająca się w dokonaniu błędnej oceny i podjęciu nieprawidłowego rozstrzygnięcia, zaś przesłankę umorzenia postępowania - jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Tak więc bezprzedmiotowość zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na aprobatę zasługuje przyjmowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w dacie podejmowania decyzji odwoławczej, wobec ujawnionego braku zgody skarżącego na umieszczenie go w placówce poza terenem miasta [...], postępowanie wszczęte przed organem pierwszej instancji w przedmiocie skierowania R. S. do Domu Pomocy Społecznej w [...], przeznaczonego dla osób przewlekle [...], jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 54 ust. 2 ustawy osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony na tle wykładni powyższego przepisu, że równie istotne dla zainteresowanego, jak ustalenie jego uprawnienia do tego typu świadczenia jest jednak umieszczenie w DPS, czyli skierowanie do konkretnej placówki. Ani literalna ani celowościowa wykładnia przepisu art. 54 ust. 2 ustawy nie uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej. Wykładnia literalna art. 54 ust. 2 ustawy wprost wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1341/11). W piśmiennictwie również przyjmuje się, że skierowanie do domu pomocy społecznej możliwe jest dopiero po uzyskaniu zgody zainteresowanej osoby. W przypadku danej osoby zgoda taka musi być wyraźna i jednoznaczna oraz wyrażona przed wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, jak również powinna znajdować się w aktach prowadzonej sprawy. Oznacza to, że nie może to być zgoda dorozumiana (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wyd. Gaskor, Wrocław 2013, s. 472-473). Stosownie do powyższego, w ocenie Sądu, uznać należało, że dokonując powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił zmianę stanu faktycznego sprawy zaistniałą po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdził, że brak zgody skarżącego na skierowanie do domu pomocy społecznej poza granicami miasta skutkuje bezprzedmiotowością postępowania przed organem pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z akt sprawy, najbliższa placówka przystosowana dla pobytu osób chorujących [...], a więc odpowiednia dla stwierdzona u skarżącego schorzenia znajduje się w [...]. Art. 54 ust. 2 ustawy nakazuje natomiast skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Skoro zatem na terenie miasta [...] nie znajduje się dom pomocy społecznej przeznaczony dla osób przewlekłe [...] chorych, a brak jest zgody skarżącego na pobyt w placówce znajdującej się poza granicami miasta, to niewątpliwie postępowanie zainicjowane wnioskiem R. S. stało się bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach, zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie, a zaprezentowaną w tym zakresie argumentację należało uznać za prawidłową. Podkreślenia przy tym wymaga, że typ domu pomocy społecznej stanowi immanentny składnik prawa podmiotowego do umieszczenia w nim. Prawo do umieszczenia w domu nie jest należycie realizowane, jeżeli osoba skierowana do domu zostaje umieszczona w zakładzie, który swoim profilem świadczonych usług nie odpowiada albo też tylko częściowo odpowiada zidentyfikowanej u osoby ułomności organizmu (w przypadku niepełnosprawności), stanowi zdrowia (w przypadku choroby) lub względom biologicznym podyktowanym wiekiem (por. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, str. 266, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2013. W ocenie Sądu, prawidłowo również Kolegium, w wyniku ujawnienia rozbieżności pomiędzy pierwotnym wnioskiem o skierowanie do DPS i możliwościami jego realizacji w aktualnym stanie zdrowia [...] R. S. a treścią odwołania wniesienia przez skarżącego, przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach, którego ustaliło, że R. S. nie wyraża zgody na skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej, który znajduje się poza granicami miasta [...]. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się bowiem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. W takim przypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 136 K.p.a. (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 538-540 oraz powołane tam orzecznictwo). Z przedstawionych względów przyjąć należało, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu, zgodzić należało się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do uchylenia decyzji z dnia 6 marca 2014 r. i orzeczenia o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Sąd nie dopatrzył się przy tym z urzędu innych naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.