II SA/Op 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utrzymania instalacji gazowej i przewodów kominowych oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim umarzającą postępowanie w sprawie nieprawidłowości wynikających z nieodpowiedniego utrzymania instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych w budynku mieszkalnym w O. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Mając na uwadze ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, w toku postępowania dotyczącego oceny stanu technicznego przebudowanej instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...], organ ten pismem z dnia 10 lutego 2010 r., zawiadomił współwłaścicieli ww budynku o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowości wynikających z nieodpowiedniego utrzymania instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych. Organ wyjaśnił, że protokoły kontroli nr [...] oraz [...] z 22 stycznia 2009 r. wykazały szereg nieprawidłowości, które powinny być niezwłocznie usunięte przez współwłaścicieli obiektu przy ul. [...]. Konkluzją obu protokołów były bowiem stwierdzenia, iż objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom. Do katalogu nieprawidłowości zaliczono m.in.: brak ciągu w kratce wentylacyjnej wywiewnej w kuchni (na parterze); w kratce wentylacyjnej w kuchni na parterze zamontowana jest żaluzja, a do przewodu wentylacyjnego zamontowano okap mechaniczny; do jednego przewodu kominowego podłączono wentylację piwnicy oraz kuchni; brak wentylacji wywiewnej grawitacyjnej w łazience. Nakaz usunięcia części nieprawidłowości, wynikających z przebudowy instalacji gazowej przez Z. i B. L. został na nich nałożony decyzją PINB w powiecie nyskim z dnia 9 lutego 2009 r., w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ten organ, opartym o procedurę wskazaną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dalej organ wyjaśnił, że zaistniały stan faktyczny dał podstawy do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Spełniona została hipoteza art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3, a powstałe nieprawidłowości spowodowały wady stanu technicznego, uniemożliwiające użytkowanie całego obiektu. W toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 66 Prawa Budowlanego właściciele budynku wyeliminowali nieodpowiedni stan techniczny obiektu, przez samodzielne wykonanie zaleceń wynikających z przywołanych protokołów kominiarskich, bez władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego, co potwierdzają protokoły kominiarskie nr [...] z 18 lutego 2009 r. oraz z dnia 20 lutego 2009 r. oraz protokół oględzin z dnia 16 lipca 2009 r., przeprowadzonych przez organ, w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zważywszy, że wszelkie nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, usytuowanego w O. przy ul. [...] zostały w toku postępowania usunięte przez właścicieli obiektu, organ pierwszej instancji stwierdził, że wydanie jakiejkolwiek decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego byłoby bezprzedmiotowe. Nadmienił, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dodał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 42/94 (ONSA 1996/2/80) , że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła U. L. i podniosła, iż "nieprawdą jest, że właściciele budynku wyeliminowali nieodpowiedni stan techniczny obiektu poprzez samodzielne wykonanie zaleceń wynikających z w/w protokołu kominiarskiego, bez władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego". Zarzuciła, że decyzję z dnia [...] wydano niezgodnie z prawem i nielegalnie odcięto gaz do budynku w dniu otrzymania przez strony nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zakwestionowała legalność robót inwestorów polegających na przebudowie strychu, nie zaakceptowała obecnego stanu, wymagającego otwarcia pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł gazowy c.o. Uzasadniając swoją decyzję Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w prowadzonym postępowaniu, U. L. oraz B. L. przedstawiły protokoły mistrza kominiarskiego z 18 i 20 lutego 2009 r. ze sprawdzenia stanu technicznej sprawności przewodów kominowych, stwierdzające, iż objęte kontrolą przewody kominowe oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom art. 62 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 16 lipca 2009 r. potwierdziły, że współwłaściciele budynku mieszkalnego usunęli uchybienia wykazane przez mistrza kominiarskiego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzją z 22 czerwca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 23 lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami wskazanymi w decyzji kasacyjnej, dokonując w dniu 16 lipca 2009 r. z udziałem U. L. i B. L., oględzin w sprawie nieprawidłowości wynikających z nieodpowiedniego utrzymania instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych. Podczas oględzin tych stwierdzono wykonanie wszystkich robót zgodnie z protokołem kontroli przewodów kominowych z dnia 22 stycznia 2009 r., a U. L. nie wniosła zastrzeżeń i podpisała protokół z 16 lipca 2009 r. Wobec usunięcia wszystkich uchybień mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i mienia w budynku przy ulicy [...] w O. organ odwoławczy uznał za prawidłowe umorzenie postępowania decyzją pierwszoinstancyjną, zaznaczając, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące przebudowy instalacji gazowej są przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu U. L. w dalszym ciągu podnosiła, że nie zgadza się z decyzjami wydanymi w postępowaniu zmierzającym do legalizacji robót wykonanych przez Z. i B. L. Zarzuciła, że stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji gazowej wewnętrznej nie usunięto dobrowolnie, bo łącznie z wydaniem decyzji z [...] odcięto gaz do budynku, w ten sposób pozbawiając lokatorów ogrzewania i możliwości ugotowania ciepłego posiłku. Przyznała, że mistrz kominiarski w dniu 14 stycznia 2010 r. dokonał odbioru bez zastrzeżeń. Dlatego, wywodziła, nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy wszystkie obowiązki zostały nałożone na inwestorów niezgodnie z prawem. Nie zgodziła się również z umorzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji, który jej zdaniem nie rozpoznał sprawy w całości. Zakwestionowała stanowisko organu II instancji, że "wystarczyło otworzyć drzwi i jest to wystarczające i zgodne z prawem". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych w budynku mieszkalnym w O. przy ulicy [...] i ustalił, że właściciele nieruchomości doprowadzili przedmiotowe instalacje do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z zaleceniami wskazanymi w protokołach kominiarskich. Powyższe, jak zaakcentował organ odwoławczy, pozwoliło na stwierdzenie, że brak jest przedmiotu postępowania, który zobowiązywałby organy nadzoru budowlanego do dalszego zajmowania się sprawą, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego. Takie działania organu należy uznać za prawidłowe i mieszczące się w granicach art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze organ zauważył, że okoliczności dotyczące odcięcia dopływu gazu do budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie mogą przesądzać o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i pozostają poza zakresem orzekania, zaś pozostałe argumenty dotyczą postępowania zakończonego odrębną decyzją, w stosunku, do której strona również wniosła skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 P.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Skarga jest nieuzasadniona. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., II SA 428/01, LEX 137801). W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zważyć w tym miejscu należy, że wszczynając w dniu 10 lutego 2009 r. postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim określił jego przedmiot, jako "postępowanie w sprawie nieprawidłowości wynikających z nieodpowiedniego utrzymania instalacji gazowej wewnętrznej oraz przewodów kominowych w budynku mieszkalnym w O. przy ulicy [...]". Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji, w przypadku, w którym organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub użytkownikowi, w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego jest przepis art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do jego treści w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany : 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwa mienia, albo 3) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Przepis ten daje organowi administracji możliwość zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 61 cyt. ustawy, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. W związku z tym, art. 61 ustawy Prawa budowlanego nakłada określone obowiązki w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego i jego użytkowania na właściciela lub zarządcę. W konsekwencji, również art. 66 Prawa budowlanego stanowiący podstawę wydawania nakazów, mających na celu usunięcie nieprawidłowości, odnosi się do wszelkich obiektów budowlanych, a same nakazy mogą być adresowane do właściciela lub zarządcy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z protokołu oględzin przedmiotowego budynku z 16 lipca 2009 r. wynika, że w mieszkaniu na parterze zlikwidowano okap nad kuchenką gazową, wymieniono kratkę wentylacyjną bez żaluzji, zdemontowano P6 w łazience, w drzwiach zamontowano kratkę nawiewną. Wobec takiego stanu rzeczy, organ potwierdził poprawność rozwiązań zgodnie z protokołem kominiarskim z 22 stycznia 2009 r. W mieszkaniu na piętrze ustalono, że w kuchni wykonano kratkę wentylacyjną wywiewną przez ścianę z wyrzutnią prawidłową oraz kratkę nawiewną przy ścianie przy podłodze, kocioł gazowy w pomieszczeniu na piętrze posiada wentylację nawiewną i wywiewną oraz został otwarty z zabudowy. Dlatego, w odniesieniu i do tej części budynku organ potwierdził wykonanie robót zgodnie z protokołem kontroli przewodów kominowych oraz ich prawidłowość. W ocenie Sądu, słusznie i prawidłowo ustaliły organy, iż postępowanie dowodowe wykazało, że wszelkie nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku o dwóch lokalach mieszkalnych zostały w toku postępowania usunięte przez właścicieli budynku. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego nie mógł stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Skoro zatem nie istnieją przesłanki do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodzić się należało z organami, że postępowanie w sprawie usuwania nieprawidłowości stało się bezprzedmiotowe. Zatem, wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzja umarzająca prowadzone w tym przedmiocie postępowanie była konieczna i prawidłowa. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do obiektów budowlanych, a nie do znajdujących się w nim lokali. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Przepis art. 66 dotyczy usunięcia wad samego budynku jako całości. Nakazanie wykonania określonych robót w lokalu byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji, gdyby dotyczyły one stanu samego obiektu. Nakaz oparty na art. 66 prawa budowlanego nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego - ( por. wyrok NSA z dnia 4.03. 2002 r. IV SA 908/00, Lex nr 81731) . Podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 13.02.1998 IV SA 757/96, Lex nr 43310, z dnia 16.01.2002 r. II SA/Kr 1991/98 - niepublikowane. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd zawartych w cytowanych wyżej wyrokach. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o braku dobrowolności w usuwaniu nieprawidłowości wykazanych protokołami kominiarskimi, bowiem jak podnosi, odcięto gaz w całym budynku, w ocenie Sądu, należy uznać je jako bezzasadne w świetle oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie. Organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo też przeprowadziły postępowanie administracyjne dokonując przy tym jego oceny - zgodnie z dyspozycjami zawartymi w art. 7,77,80,107 § 3 K.p.a., wskazując przy tym właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. A zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż wszystkie zarzuty skarżącej należy uznać za nietrafne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.