II SA/Op 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r., Nr XXXII/304/09 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 30 marca 2009 r. Rada Miejska w Ozimku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr XXXII/304/09 w sprawie wydzierżawienia mienia gminnego. W § 1 uchwały wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 5 lat konkretnych nieruchomości położonych w O. i we wsi J. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi (§ 2) i określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3). W odpowiedzi na pismo Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2009 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Ozimku poinformował organ nadzoru, iż podstawę podjęcia w/w uchwały stanowił również art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy. Organ nadzoru wywodził, że z wykładni gramatycznej tych przepisów wynika, iż przy zawieraniu m.in. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagane jest zastosowanie trybu przetargowego, a do odstąpienia od tego trybu konieczne jest wyrażenie zgody przez radę, przy odpowiednim zastosowaniu art. 37 ust. 1 ustawy, który z kolei nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki zastosowania drogi bezprzetargowej. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata - bez konieczności przeprowadzenia przetargu - jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w Ozimku podjęła uchwałę Nr XXXII/304/09 w sprawie wydzierżawienia mienia gminnego, w której wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 5 lat nieruchomości położonych w O. i we wsi J., wskazując jako podstawę do odstąpienia od przeprowadzenia przetargu art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów nieruchomość jest zbywana w trybie bezprzetagowym jeżeli zbycie następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy przyznaje takie uprawnienie osobom fizycznym i prawnym, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy ustawy lub odrębnych przepisów, pod warunkiem złożenia w odpowiednim terminie stosownego wniosku. W ocenie Wojewody, analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, iż katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 ustawy, pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości w punkcie 1, nie przystaje do zawierania umów dzierżawy, które wykazują wiele odrębności w stosunku do umów zbycia czy oddawania w użytkowanie wieczyste, a ponadto wynikające z nich preferencje są z reguły sprzeczne z gospodarką rynkową. W związku z tym Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, stąd też uzasadnione jest wnioskowanie o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Ponadto Wojewoda wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące wykładni art. 37 ust. 4 ustawy, przedstawione przez NSA do rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt I OSK 1035/08. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, przychylając się do wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego. Skarżony organ stwierdził, że stanowisko Wojewody Opolskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Wywodził, że dotychczasowa linia orzecznicza, wedle której jedynie w przypadkach wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy możliwe jest zwolnienie przez radę z obowiązku przeprowadzenia przetargu wynika z nieprecyzyjnego zapisu ust. 4 tego artykułu. Powołując się na stanowisko zawarte w glosie M. Hermanna do wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 756/05, zgodnie z którym, poza sytuacjami określonymi ustawą, istnieje możliwość zwrócenia się do odpowiedniego organu o wyrażenie zgody na zniesienie obowiązku korzystania z trybu przetargowego zawarcia umowy m.in. dzierżawy bez zaistnienia jakiś szczególnych okoliczności, Rada Miejska podniosła, że wydzierżawienie nieruchomości na 3 lata powoduje zwykle poczynienie na tę nieruchomość nakładów, często znacznych, które Gmina musiałaby zwrócić, gdyby w wyniku przetargu został wyłoniony inny dzierżawca. Takich wydatków nie przewiduje się w budżecie, zatem poniesienie ich stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dalej argumentowano, że zakładając racjonalność działań ustawodawcy należy dojść do wniosku, że ostatnie zdanie ust. 4 art. 37 ustawy stanowi samodzielną podstawę do zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, niezależną od przypadków wymienionych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1035/08, po czym w dniu 14 grudnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w związku z podjęciem przez NSA uchwały o sygn. akt I OPS 1/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 w/w ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 w/w ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 powołanej ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 30 marca 2009 r., Nr XXXII/304/09, w sprawie wydzierżawienia mienia gminnego. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Gmina wskazała uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z przepisu tego wynika zatem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo należy zauważyć, iż przepis art. 37 ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przy czym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (art. 37 ust. 4 ustawy). W tym miejscu wskazać należy, że wykładni przytoczonego unormowania dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009r., podjętej w składzie siedmiu sędziów, zgodnie z którą "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy" (sygn. akt I OPS 1/09, opubl. w ONSAiwsa z 2009 r., nr 5, poz. 85, Lex nr 508695). Odnotować także wypada, że powołana uchwała, co wynika z przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a., ma moc wiążącą nie tylko w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ale pośrednio wiąże sądy administracyjne także w innych sprawach. Sąd, nie podzielając bowiem stanowiska zajętego w uchwale może przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatnio opisana sytuacja nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem skład orzekający w pełni identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w powołanej uchwale, tym bardziej, że potwierdza ono wykładnię art. 37 ust. 4 ustawy już wcześniej prezentowaną w orzeczeniach tut. Sądu. Z uwagi zatem na moc wiążącą przedmiotowej uchwały w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest przytoczenie istotnych fragmentów jej uzasadnienia, dotyczących rozważań na temat zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie wywiódł, że "Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg." Dalej w uchwale NSA trafnie zauważa, że przepis "ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu." Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, za słuszne należało uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, iż wskazane przez Gminę w zaskarżonej uchwale przepisy art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogły stanowić podstawy prawnej do odstąpienia od zasady przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na dalszy okres 5 lat. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Z kolei art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. W ocenie Sądu, skarżący organ celnie wskazywał, że zwolnienia z przetargowego zbycia nieruchomości, o jakim mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie można odnosić do zawierania umowy dzierżawy, bowiem regulacja ta, jak i przepis art. 34 ustawy mają charakter norm szczególnych, ściśle powiązanych ze zbywaniem nieruchomości i dotyczących tylko określonych przez ustawodawcę podmiotów. Stąd, nie jest możliwe stosowanie preferencji wynikających z tych przepisów do odmiennych sytuacji. Podkreślenia wymaga, że odesłanie w ust. 4 art. 37 ustawy do odpowiedniego stosowania przepisów ust. 1 art. 37 ustawy, który z kolei nakazuje uwzględniać unormowania ust. 2 i 3 omawianego przepisu oznacza, że zastosowanie znajdują również te ostatnie regulacje, ale tylko w zakresie w jakim możliwe jest ich wykorzystanie do umów wskazanych w ust. 4 art. 37 ustawy, a więc m.in. umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Innymi słowy, odpowiednie - a więc odpowiadające celowi i przeznaczeniu, uwzględniające specyfikę danego stanu - stosowanie tych przepisów oznaczało w niniejszej sprawie konieczność zastosowania ich z uwzględnieniem odmienności stanu faktycznego, wynikającego z faktu, że zaskarżona uchwała dotyczyła umowy dzierżawy. Powyższego nie uwzględniła Gmina, stosując wprost art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle dotychczas powiedzianego, za błędny należało uznać pogląd Gminy, zgodny z przywołanym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem zawartym w glosie M. Hermanna do wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 756/05), wedle którego zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy może stanowić samodzielną podstawę do zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, niezależną od przypadków wymienionych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że w tym przypadku prawodawca określił jedynie kompetencje organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Jeszcze raz zatem powtórzyć wypada, podzielając w pełni stanowisko NSA w tym zakresie, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Z tych wszystkich przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, bowiem popełnione naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, przy czym od razu wyjaśnić trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30-31). W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Ozimku, wyrażając zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym na dalszy okres 5 lat konkretnych nieruchomości położonych w O. i we wsi J., niewątpliwie dokonała błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy, nie stosując przy tym "odpowiednio" art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Powyższej oceny nie może zmienić argumentacja skargi o charakterze pozaprawnym, podkreślająca praktyczne problemy z rozliczeniem nakładów na nieruchomości, często znacznych, które Gmina musiałaby zwrócić, gdyby w wyniku przetargu został wyłoniony inny dzierżawca niż dotychczasowy. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.