II SA/Op 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. M., W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez S. i W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 2 lutego 2005 r., nr [...] ustalającej na rzecz W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej na magazynowanie siana oraz remoncie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 2 lutego 2005 r., nr [...], opartą o przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Burmistrz Ozimka, działając na wniosek W. M. z dnia 2 grudnia 2004r., ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty gospodarczej na magazynowanie paszy (siana) oraz remoncie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na działkach o numerach A i B w [...] przy ul. [...] . Na skutek wniosku M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], stwierdziło nieważność powyższej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. zarzuciła, iż na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie ma budynku mieszkalnego, a na sąsiednich działkach brak jest obiektu typu wiata, co nie pozwalało na określenie w decyzji funkcji terenu jako zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zarzuciła też pominięcie wymagań stawianychw przepisach wykonawczych w zakresie granic obszaru analizowanego, gdyż na załączniku graficznym do decyzji teren objęty analizą to koło o promieniu ok. 40m, którego środek znajduje się w środku działki objętej wnioskiem. Wskazała również, że w decyzji tej nie powołano się na zwolnienie z warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a ponadto w postępowaniu nie brała udziału M. S. Dalej organ odnotował, że ustosunkowując się do powyższych zarzutów wnioskodawczyni, Burmistrz Ozimka w piśmie z dnia 28 marca 2006 r. powołał się na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiódł, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wskazując, że ta powierzchnia w Gminie Ozimek wynosi 2,21 ha, a wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi 6,10 ha. Podniósł również, że rejon obejmujący przedmiotowe działki figurował w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. jako teren zabudowy zagrodowej. Nadto, wnioskodawczyni uczestniczyła w postępowaniu w charakterze strony, wnosząc uwagi, które zostały uwzględnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przywołało uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. oraz przedstawiło uwarunkowania oraz skutki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Na tej podstawie wywiodło, że w odniesieniu do badanej decyzji Burmistrza Ozimka zachodzi przesłanka nieważności określona w pkt 2 powyższego przepisu. Następnie, przytaczając treść przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być kopia mapy zasadniczej z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i określeniem granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a sam wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie zapotrzebowania w wodę, energię, oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 nie odpowiada warunkom określonym prawem, gdyż nie zawiera żadnych oznaczeń, tj. ani obrysu działki objętej wnioskiem ani obszaru oddziaływania inwestycji, co nie pozwala m.in. na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Poza tym, przywołując przepis § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Kolegium wskazało, że organ nie przeprowadził analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wywiodło, że skoro planowana inwestycja obejmuje zmianę zagospodarowania terenu, to należało przeprowadzić powyższą analizę celem ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium stwierdziło ponadto, że z mocy art. 61 ust. 4 powyższej ustawy tzw. brak dobrego sąsiedztwa nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak z akt sprawy ani z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, gdyż organ nie ustalił przeznaczenia terenu objętego wnioskiem i w dacie wydania decyzji nie badał czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że utrata mocy obowiązującej miejscowego planu nie uprawniała do sięgania do jego postanowień celem ustalenia przeznaczenia działki inwestora, natomiast wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie mogą konwalidować błędów popełnionych w toku postępowania w sprawie. Kolegium wskazało też, że kwestia pominięcia w toku postępowania udziału uczestniczki postępowania nie podlega uwzględnieniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w postępowaniu wznowieniowym. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Ozimka nie wykazał, aby możliwe było odstępstwo od warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czym rażąco naruszył przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 tej ustawy. Z decyzją tą nie zgodzili się S. i W. M., którzy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazali, że działki, na których projektowane są obiekty, zabudowane są budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem rolnym i to samo dotyczy zabudowy na sąsiednich działkach co wyraźnie wynika z mapy. Zarzucili, że w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie występuje pojęcie dobrego sąsiedztwa, natomiast z zapisów zawartych w decyzji wynika, że analiza dla spornej inwestycji była przeprowadzona przez osobę przygotowującą jej projekt, która badała wielkość ich gospodarstwa w dokumentach będących w posiadaniu Gminy, natomiast brak pisemnej analizy nie oznacza, że jej nie było. Kwestionowana mapa była aktualną mapą do celów projektowych, a projektowany obiekt nie jest obiektem uciążliwym i został zlokalizowany zgodnie z wnioskiem i w odległości od granicy wskazywanej przez M. B., a ponadto brak we wniosku danych dotyczących zapotrzebowania na wodę, energię itp. był uzasadniony rodzajem inwestycji, określonej jako "wiata gospodarcza do składowania siana", która nie wymaga ustalania zapotrzebowania na te media, tym bardziej, że działka posiada wodę, prąd, szamba i gnojowniki. Poza tym potwierdzili, że w dniu składania wniosku i wydania decyzji posiadali 6,1 ha gruntów rolnych, a obecnie posiadają ponad 12 ha. Wywiedli, że nie rozumieją argumentów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc, że są to braki raczej formalne, które winny być rozpatrzone przez gminę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie własne uznając, że weryfikowana decyzja Burmistrza Ozimka dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. decyzję podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko, w oparciu o powołane tam okoliczności faktyczne, organ jako wadliwe uznał niezałączenie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stwierdził, że załączona kopia mapy nie zawiera żadnych oznaczeń tj. ani obrysu działki objętej wnioskiem, ani obszaru oddziaływania inwestycji, co nie pozwala m.in. na prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Powołując przepis art. 61 ust. 1 ustawy uznał także, iż zarówno z akt sprawy, jak i z treści decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji – stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – przeprowadził analizę co do spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków, choć decyzja wydana została z ich określeniem. Podkreślając, iż brak spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. dobrego sąsiedztwa, przy spełnieniu wskazanych przez ustawodawcę warunków (art. 61 ust. 4 ustawy), nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ stwierdził, że z akt sprawy ani z decyzji nie wynika aby warunki te zostały spełnione. W jego ocenie braki postępowania w tym zakresie polegały na nieustaleniu przez organ przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz niezbadaniu, czy gospodarstwo inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Nieustalenie wielkości gospodarstwa rolnego S. i W. M., rodzaju planowanej inwestycji oraz przeznaczenia terenu pod inwestycję, w ocenie Kolegium, skutkowało z kolei rażącym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. We wniesionej skardze na powyższą decyzję S. i W. M. zakwestionowali zaskarżone rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty podawane już wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące rodzaju zabudowy istniejącej na działkach objętych sporną decyzją oraz wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego w dacie wydawania tej decyzji, argumentując, że spełnili warunek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywiedli też, że wobec faktu zabudowania działek budynkami gospodarczymi związanymi z prowadzonym gospodarstwem sam fakt, że w decyzji nie podano wielkości gospodarstwa, nie świadczy o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Ponownie wskazując na prawidłowość mapy załączonej do wniosku w świetle wymogów z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnili, że działka jest wyposażona w media, które nie są potrzebne do projektowanego obiektu, a obiekt ten nie jest uciążliwym i na prośbę sąsiadki został odsunięty od granicy jej nieruchomości o 1m. Stwierdzili też, że brak zaznaczenia obszaru oddziaływania w żaden sposób nie uniemożliwiał ustalenia stron postępowania, za które uznać należy właścicieli sąsiednich działek. Poddając w wątpliwość, czy w przypadku kiedy obiekt nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i obszar ten nie został na mapie zaznaczony, dochodzi do rażącego naruszenia prawa, powołali wyrażone przez Sąd Najwyższy stanowisko, co do uznania naruszenia prawa za rażące. W odniesieniu do powołanych w decyzji okoliczności faktycznych stwierdzili, iż braki w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie wyczerpują wskazanych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. wad kwalifikowanych, a nieuwzględnienie w decyzji oczywistych okoliczności nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Jednocześnie też skarżący wnieśli o zbadanie, czy zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., zgłaszając przy tym wątpliwości co do bezstronności organu, w związku z wydaniem M. B. zgody na realizację obiektów gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd administracyjny nie natomiast jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, zatem nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia ani nie wyręcza organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów jest zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Konsekwencją tak zakreślonego zakresu kognicji sądu jest to, że negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia skutkuje uchyleniem decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, należało uznać, że nie odpowiada ono prawu. Podobna ocena dotyczy decyzji wydanej w pierwszej instancji, objętej kontrolą przez Sąd, korzystający z uprawnienia płynącego z art. 135 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że postępowanie w niej zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., wśród których wymienione jest również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 in fine). Zaznaczyć przyjdzie, że postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, nie otwiera drogi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją ani nie jest tożsame z postępowaniem odwoławczym. Nie może się zatem sprowadzać do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja, poprzez dokonanie ponownej oceny zasadności argumentów i zarzutów wysuwanych przez stronę w trakcie postępowania zwykłego, czy też poszerzanie postępowania dowodowego. Może natomiast obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 K.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 713 i 722). Zważywszy, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało o wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, która nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, stąd pojęcie to należy odkodować w drodze wykładni. W orzecznictwie i piśmiennictwie kształtuje ostatnio się jednolite stanowisko, które skład orzekający w pełni podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660 oraz z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Na gruncie powyższego, nie budzi zatem wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a., organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, opubl. Lex nr 344539). Nadto, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., jest wykazanie w sposób należyty, iż ewentualne wady decyzji mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W szczególności, w odniesieniu do naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należyta uwaga powinna być poświęcona kwestii rozróżnienia pomiędzy naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie organ winien zatem w sposób logiczny i przekonujący wykazać, jakie przyczyny spowodowały uznanie, że w sprawie ma miejsce tak ciężkie naruszenie prawa, że można je uznać za rażące w rozumieniu powyższego przepisu, w tym również omówić kwestię skutków, jakie wywołuje kontrolowana decyzja. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c P.p.s.a. W świetle dotychczas przedstawionych rozważań dotyczących problematyki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy dojść do wniosku, że wydając w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji, organ nie sprostał powyższym wymogom. Z treści zaskarżonej decyzji, z której można wywieść tylko tyle, że organ stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego, tj. art. 7 i 77 K.p.a. oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób wywnioskować, z jakich przyczyn uznano, że dostrzeżone naruszenia prawa mają cechy rażącego. W szczególności, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano i nie przedstawiono w sposób przekonujący takiej oceny w kontekście skutków wskazywanych naruszeń i nie wykazano, że były to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W realiach rozpoznawanej sprawy, dla dokonania oceny, czy charakter stwierdzonych naruszeń prawa miał cech rażącego naruszenia, niezbędnym było rozważenie kluczowej kwestii, a mianowicie czy zachodziły warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady, wyrażonej w art. 61 ust. 1 tej ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Natomiast z mocy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Sądu, sam brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro w istocie w obowiązujących przepisach prawa istniała norma uzasadniająca odstępstwa od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy po planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zaznaczono już wyżej, w ramach trybu wynikającego z art. 156 § 1 K.p.a., postępowanie wyjaśniające powinno zostać oparte na istniejącym w sprawie materiale dowodowym. Skoro rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, to ustalenie, jaki materiał dowodowy ukształtował kontrolowane rozstrzygnięcie, winno zostać dokonane w sposób szczególnie wyczerpujący i wnikliwy, uwzględniający w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., statuujące obowiązek przestrzegania przez organ zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Tymczasem, w ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ozimka z dnia 2 lutego 2005r. Bazując wyłącznie na zapisach tej decyzji oraz treści wniosku strony, organ ten apriorycznie przyjął, że dostrzeżone naruszenia prawa miały charakter rażący. Nie ocenił natomiast całości materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie, gdyż – w przekonaniu Sądu – nie zgromadził go skrupulatnie. Z całą pewnością organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy spornej wiaty oraz remoncie i przebudowie budynku gospodarczego posiadał wiedzę odnośnie prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego, o czym jednoznacznie świadczy treść zalegającego w aktach sprawy postanowienia Starosty Opolskiego z dnia 28 stycznia 2005 r., którym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt decyzji z dnia 2 lutego 2005 r. W postanowieniu tym, wydanym wszak w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wyraźnie podkreślono, że inwestycja wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. W przedłożonych aktach sprawy brak jest jednak pozostałej dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza Ozimka, która pozwalałaby na jednoznaczne ustalenie, w oparciu o jak ustalony stan faktyczny orzekał tenże organ i czy zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na zastosowanie w sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż wbrew wyraźnej treści tego przepisu organ nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził go do przekonania, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa ani nie zamieścił w nim rozważań na temat skutków, jakie może wywołać powyższa decyzja, pod kątem możliwości zaakceptowania w praworządnym państwie. Należy mieć na względzie, że uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie K.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a. Organ kontrolujący powyższą decyzję pod kątem możliwości stwierdzenia jej nieważności powinien poczynić ustalenia dotyczące charakteru naruszeń prawa w świetle całokształtu wszystkich okoliczności sprawy, w tym również w kontekście treści decyzji i na tej podstawie powinien wypowiedzieć się następnie, czy powyższe ustalenia w jakikolwiek sposób wpływają na ocenę charakteru stwierdzonych naruszeń prawa i czy można uznać, że w tych okolicznościach wskazane naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są oczywiste, czy też mają mniejszy ciężar gatunkowy, zważywszy na treść art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie został powołany w powyższej decyzji. Te same uwagi odnoszą się również do naruszenia wskazywanych przez organ przepisów postępowania. Wadliwości proceduralne - co do zasady - mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, analogicznie, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, jednak wymagają uprzednio należytego umotywowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano, ponieważ skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia, nie wnieśli o ich zasądzenie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost ze szczegółowych rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do uzupełnienia przez organ materiału dowodowego, a następnie jego oceny pod kątem, czy treść decyzji Burmistrza Ozimka pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ ten powinien zbadać, czy waga stwierdzonych naruszeń jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego. Treść podjętego rozstrzygnięcia powoduje powrót sprawy na etap postępowania rozpoznawczego, co czyni zbędnym odnoszenie się do dalej idących zarzutów skargi, które będą przedmiotem rozpoznania organu w toku ponownego rozpatrywania sprawy.