II SA/Op 482/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn -Koźle z dnia 23 lutego 2006 r., nr XLV/575/06 w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 6 oraz pkt 2 lit. f załącznika do tej uchwały pod nazwą "Tabela dodatków funkcyjnych", 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części, w której stwierdzono jej nieważność w pkt 1 wyroku. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźle z dnia 23 lutego 2006 r. nr XLV/575/06 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano przepisy art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.). W paragrafie 29 postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, z mocą od 1 stycznia 2006 r. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uchwała zawierająca regulamin określający niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz wysokość szczegółowe i warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia stanowi akt prawa, w którym zastosowano systematykę podziału na rozdziały. Między innymi w Rozdziale I "Postanowienia wstępne" zawarty jest paragraf 1 stanowiący tzw. słownik pojęć. W szczególności rozwinięte są tam pojęcia rozporządzenia wykonawczego do ustawy Karta Nauczyciela. Rozdział II zawiera z kolei, określenie zasad przyznawania dodatku funkcyjnego, a rozdział III dodatku motywacyjnego, tak w zakresie podmiotowym, jak i co do jego wysokości, rozdział IV – zasady przyznania dodatku za warunki pracy, rozdział V regulację dotyczącą wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Skargą z dnia 28 czerwca 2006 r. (data wpływu 2 sierpnia 2006 r.) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 20 ust. 4 zdanie drugie oraz pkt 2 lit. f załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Opolski wyjaśnił, że Rada Miasta w Kędzierzynie-Koźlu podjęła na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela przedmiotową uchwałę, a następnie w oparciu o ten sam przepis wprowadziła do niej zmiany uchwałą nr XLII339/2006 z dnia 25 stycznia 2006 r. Zdaniem strony skarżącej, § 20 ust. 4 zdanie pierwsze przedmiotowej uchwały istotnie narusza prawo, bowiem ograniczono prawa nauczyciela w zakresie dodatków za warunki pracy ustalając, że w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne i uciążliwe warunki pracy, nauczycielowi przysługuje prawo do jednego, wyższego dodatku. Taka regulacja, zdaniem Wojewody Opolskiego, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 34 Karty Nauczyciela, albowiem jak wynika ze wskazanego przepisu ustawy, dodatek należy się nauczycielom za pracę zarówno w trudnych jak i uciążliwych warunkach, skoro nauczyciel w ramach części wymiaru godzin świadczy pracę w warunkach trudnych a w innych w warunkach uciążliwych. W konsekwencji, gdy dochodzi do zbiegu prawa do dodatków, nabywa on prawo do otrzymania obu tych dodatków. Rozdział IV regulaminu dotyczy dodatków funkcyjnych, w rozdziale tym w § 5 ust. 1 postanowiono, że wysokość dodatków funkcyjnych określa załącznik nr 1 do regulaminu. W pkt 2 lit. f załącznika do uchwały, Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle wprowadziła dodatek funkcyjny dla koordynatora sportu szkolnego na terenie miasta. W opinii Wojewody Opolskiego, zgodnie z art. 30 ust. 6 Kart Nauczyciela, organ prowadzący szkołę określa wysokość stawek dodatków funkcyjnych oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Natomiast kompetencje do ustalenia wykazu stanowisk oraz sprawowania funkcji uprawniających nauczyciela do otrzymania dodatku funkcyjnego, na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela należy do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Realizując przyznaną kompetencję, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), gdzie w § 5 określił zamknięty krąg funkcji i stanowisk uprawniający nauczyciela do uzyskania dodatku funkcyjnego. Skarżący zwrócił uwagę, że wśród wskazanych stanowisk i funkcji nie ma gminnego koordynatora sportu, nie jest on także nauczycielem, któremu powierzono inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, o którym mowa w § 5 ww rozporządzenia. Strona skarżąca uznała, że przyznając dodatek funkcyjny takiej osobie Rada Miasta naruszyła prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaprezentowany przez skarżącego pogląd, co do przedmiotowej uchwały jest nieuzasadniony. Gmina argumentowała, że kwestionowany § 20 ust. 4 zdanie pierwsze regulaminu, nie dotyczy sytuacji, gdy nauczyciel przez część wymiaru zatrudnienia wykonuje pracę w warunkach trudnych, a część wymiaru zatrudnienia w warunkach uciążliwych, co uprawnia nauczyciela do obu tych dodatków, lecz tylko do sytuacji wykonywania pracy, jednocześnie w warunkach trudnych i uciążliwych. Zbieg prawa do dodatku za pracę w warunkach trudnych i w warunkach uciążliwych, o których mowa w § 20 ust. 4, zdanie pierwsze przedmiotowej uchwały, występuje, gdy w tym samym czasie pracy występują jednocześnie warunki trudne i warunki uciążliwe. Organ wywodził, że art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nakazuje jednostce samorządu terytorialnego określenie szczegółowych warunków przyznawania dodatków. Wprawdzie przepis ten zastrzega stosowanie przy tym art. 34 Karty Nauczyciela, lecz zastrzeżenie to odnosi się tylko do ustalonego przez właściwego ministra wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy uprawniających do tego dodatku z tytułu warunków pracy. Zdaniem Gminy Kędzierzyn-Koźle, w ramach określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków mieści się także ustalenie, że w razie zbiegu prawa do dodatków z tytułu pracy w warunkach trudnych i warunkach uciążliwych przysługuje jeden, wyższy dodatek. Organ podniósł także, że wprawdzie regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, lecz w odniesieniu do unormowań z zakresu prawa pracy zawierać musi rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień Kodeksu pracy i innych ustaw oraz aktów wykonawczych regulujących uprawnienia pracownicze. W konsekwencji, ustalenie dodatku funkcyjnego dla nauczyciela, któremu pracodawca powierzył funkcje koordynatora sportu szkolnego na terenie miasta jest uregulowaniem korzystniejszym dla nauczycieli niż to wynika z rozporządzenia z 31 stycznia 2005 r., i w świetle art. 9 kodeksu pracy nie może być uznane za nieważne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Trzeba dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonych granicach kognicji Sądu administracyjnego należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnej można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich trzeba zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (porównaj: wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25.03.2003 r. sygn. akt II S.A./Wr 2572/02 Dz. Urz. Woj. Opols.) Według art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r., Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1.wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2.szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3.wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1 odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego, co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o którym mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Regulamin wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie stwarza on po stronie organu uprawnienia ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. W tym kontekście zakwestionować należało, w ocenie Sądu, uregulowanie zawarte w § 6 ust. 6 regulaminu. W tym miejscu należy przypomnieć, że w rozdziale II omawianego regulaminu dotyczącym kwestii dodatku funkcyjnego w § 6 ust. 6 zawarto zapis, że dodatek za wychowawstwo nie przysługuje nauczycielom specjalistom (logopedom, pedagogom, psychologom, rehabilitantom) zatrudnionym w przedszkolach. Przedstawione wyżej uregulowanie przedmiotowej uchwały wykracza poza kompetencje określone w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Podnieść należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uprawniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu tej delegacji wydane zostało przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). Określono w nim stanowiska i funkcje, z którymi wiąże się uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego (§ 5 rozporządzenia). Na tle tego upoważnienia ustawowego oraz treści normy kompetencyjnej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela należy stwierdzić, że upoważnienie ustawowe uprawnia organ prowadzący szkołę do określenia wysokości stawek dodatku m.in. funkcyjnego, oraz określania warunków przyznawania tego dodatku, przypisanego do określonych stanowisk, jakimi są stanowiska dyrektorów oraz wicedyrektorów szkół i przedszkoli i inne stanowiska kierownicze oraz funkcje: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela – konsultanta i opiekuna stażu. Omawiana kompetencja nie dotyczy z pewnością określania uprawnień do dodatku funkcyjnego przez jego pozbawienie, w razie jednoczesnego zajmowania stanowisk określonych w § 6 ust. 6 regulaminu. Uprawnienie to mieści się raczej w normie kompetencyjnej z art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela. Powyższe uwagi należy odnieść również do przyjętego w omawianej uchwale Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle rozwiązania dotyczącego przyznania prawa do dodatku funkcyjnego dla koordynatora sportu szkolnego na terenie miasta (§ 5 ust. 1 uchwały i pkt 2 lit. f załącznika do uchwały). Warto powtórzyć, że organ prowadzący szkołę uprawniony został jedynie do określenia wysokości stawek dodatków funkcyjnych oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, nie posiadał natomiast kompetencji do ustalenia wykazu stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że zapis kwestionowanej uchwały, w którym postanowiono, iż w razie zbiegu tytułów do dodatku za trudne i uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielom prawo do jednego wyższego dodatku, narusza przepis art. 34 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z przywołanym przepisem, nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Należy podnieść, że przepis ten nie uległ większym zmianom od dnia wejścia ustawy Karta Nauczyciela, w życie. Podstawowa zmiana polegała na tym, iż do dnia 5 kwietnia 2000 r. w myśl tego przepisu nauczyciel otrzymywał odrębne dodatki z tytułu pracy w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach, podczas gdy obecnie ma prawo do jednego dodatku z tego tytułu (porównaj: A.Barański, M.Szymańska, J. Rozwadowska-Skrzeczyńska, Ustawa Karta Nauczyciela, Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005). Z tych przyczyn, Sąd w trybie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę w części, a z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi określił, że zaskarżona uchwała nie może być w tej części wykonana.