II SA/Op 484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. M., ustalił warunki zabudowy na rzecz wnioskodawcy dla terenu położonego we wsi G., ul. [...], nr ewidencyjny gruntu A, km. [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowo-gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, bowiem spełnione zostały wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, iż przedmiotowa działka dostępna jest bezpośrednio z drogi publicznej, przy której istnieją działki sąsiednie, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonego obiektu budowlanego, budowa budynku gospodarczego nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony ani ograniczeniami na podstawie przepisów szczególnych. Warunki w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte zostały w załączniku nr 2 do decyzji. Organ stwierdził również, iż projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi publicznej, przyległej do terenu inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły K. K. i E. K., żądając uchylenia decyzji w całości oraz umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja umożliwia ewentualne wykorzystanie fragmentów ścian i fundamentów istniejącego budynku gospodarczego, podczas gdy z budynku tego pozostały jedynie ruiny. Konsekwencją zaś wykorzystania tego budynku przez wnioskodawcę może być utrata zdrowia i życia ludzi w przypadku jego zawalenia. Zarzuciły również, iż decyzja w sposób rażący narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy określone w § 12. Odwołujące argumentowały, iż budynek wnioskodawcy usytuowany jest w odległości 1,3 m od ich budynku od strony, gdzie znajdują się otwory okienne, a zatem powinna być zachowana odległość 4 m, a w najlepszym przypadku 3 m. Ponadto w ocenie K. K. i E. K. nie ma również podstaw do zastosowania zasad określonych w § 12 ust. 7, który to przepis pod pewnymi warunkami dopuszcza odległości mniejsze niż 3 m od granicy działki, jednak nie mniejsze niż 1,5 m. Ustalone przez organ warunki zabudowy, dopuszczające możliwość budowy na miejscu istniejących ruin, spowodowałyby całkowity brak dostępu światła dziennego do pomieszczeń w budynku odwołujących, w szczególności do dwóch okien kuchennych. Ponadto podniosły, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 pkt 2 ust. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, co uprawniało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 54 pkt 1-3 ustawy, decyzja zawiera również wymagane elementy decyzji o warunkach zabudowy dla innych inwestycji. Nadto ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu projektowanej inwestycji, przeprowadzonej z zachowaniem przepisów rozporządzenia, a wyniki tej analizy zawarte zostały w załączniku do decyzji. Zaskarżona decyzja spełnia także wymogi dotyczące warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów oraz [...] Okręgowej Izby Architektów. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wywiodło, iż są one nietrafne na tym etapie realizacji inwestycji. W ocenie organu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie sytuacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących budynków, nie jest bowiem aktem upoważniającym do rozpoczęcia robót budowlanych. Organ wskazał także, iż decyzja ta stanowi jedynie jedną z podstaw do uzyskania pozwolenia na budowę i jest traktowana jako przyrzeczenie jego otrzymania, przy założeniu spełnienia innych wymagań, określonych w prawie budowlanym. Natomiast wskazanie usytuowania obiektu budowlanego i szczegółów architektoniczno-technicznych, w tym m. in. zbadanie czy inwestycja nie ograniczy dopływu światła dziennego do budynków sąsiednich, jest już częścią postępowania o pozwolenie na budowę. Organ zwrócił również uwagę, iż w pkt 2 lit. a) zaskarżonej decyzji zostały uwzględnione zastrzeżenia stron dotyczące ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń oraz niezachowania wymaganych odległości planowanego budynku od granic działki. Z kolei w pkt 6 zamieszczone zostały zapisy określające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ostatecznie organ wskazał, iż na załączniku mapowym do decyzji określono dwie linie zabudowy, jedna ustalona po licu istniejących budynków mieszkalnych nr 14 i 16 i druga zalecana przez organ, poprowadzona na wysokości tylnej ściany budynku mieszkalnego 14 (działka nr A). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. i E. K. wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako naruszającej ich interes prawny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące w zasadniczych motywach skargi powtórzyły argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazały, iż w ich ocenie K. M. w pierwszej kolejności winien uzyskać stosowne decyzje i pozwolenia nie na odbudowę czy rozbudowę przedmiotowego budynku, lecz na jego rozbiórkę oraz na budowę całkiem od podstaw nowego budynku. Zarzuciły również, iż organy obu instancji nie dostrzegają tego, że wykorzystanie przy budowie istniejących fragmentów fundamentów i ścian, pomimo wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy i tak naruszy postanowienia § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto skarżące wywiodły, iż nie są dla nich przekonywujące twierdzenia organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu obiektu, bowiem o ile w przedmiotowym postępowaniu są jego stronami, o tyle w postępowaniu o uzyskanie przez K. M. pozwolenia budowlanego wcale praw takich nie muszą uzyskać. W tym zakresie wskazały na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W końcu wskazały, iż przedmiotowa decyzja dopuściła takie zamierzenia inwestora, które w razie ich realizacji byłyby sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej K. K. podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy na rzecz K. M. dla terenu położonego we wsi G. ul. [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowo-gospodarczego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, by zaskarżona decyzja, jak i objęta rozpoznaniem Sądu decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, czy procesowego. Przedmiotem postępowania był wniosek K. M. z dnia 5 września 2005 r., zmodyfikowany w dniu 8 stycznia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy budynkiem gospodarczym jego działki gruntu położonej w G., przy ul. [...], dla której nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji musi być zatem poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiążę organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób rzetelny, prawidłowo oceniając zgromadzony materiał dowodowy. Dokonano szczegółowej analizy cech, istotnych z punktu widzenia porządku planistycznego, działki objętej wnioskiem oraz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu projektowanej inwestycji, zgodnie z przepisami powołanego powyżej rozporządzenia. W szczególności, sporządzona analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...], tak w części opisowej, jak i graficznej (mapa), odpowiada wymogom, określonym w przepisach § 3 – 8 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie jest również kwestionowana zasadnicza, z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy, okoliczność, że obszar działki, na której ma zostać wybudowany obiekt budowlany (budynek gospodarczy) o określonych szczegółowo parametrach, jest wystarczający do bezkolizyjnego jego posadowienia w stosunku do nieruchomości sąsiednich, a przede wszystkim w taki sposób, aby zostały zachowane wszelkie wymogi odległościowe, wynikające z przepisów szczególnych. W rozpoznawanej sprawie kwestie powyższe zdają się nie budzić kontrowersji, a zasadnicza oś sporu dotyczy różnic w podejściu do zagadnienia ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Głównym bowiem zarzutem stawianym organom przez strony skarżące jest nie rozważenie wpływu planowanej inwestycji na ich działkę, a w szczególności kwestie dotyczące zaciemnienia tej działki oraz ewentualnej możliwości wykorzystania przez wnioskodawcę istniejących fundamentów i ścian budynku gospodarczego pod przyszłą budowę. Zdaniem skarżących organy nie ustaliły, w jakiej odległości od ich działki winna znajdować się planowana inwestycja. W tym miejscu wskazać należy na ugruntowane już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu architektoniczno – budowlanego, wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/05, zb. LEX nr 191978). Kwestia związana z ewentualnym zacienieniem działki w związku z planowaną inwestycją również nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a winna być zbadana przez organ wydający pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 233/05, zb. LEX nr 222277). Wskazać również należy, iż decyzja o warunkach zabudowy określa tylko możliwość realizacji na określonej działce gruntu skonkretyzowanego rodzaju inwestycji, nie przesądza natomiast o samym usytuowaniu budynku. Powyższe wynika z rozdzielenia kompetencji organów planistycznych oraz architektoniczno – budowlanych, a tym samym z różnego zakresu uprawnień obu tych organów. Dlatego organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bada jedynie zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego, natomiast w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1621/05, zb. LEX nr 196473). Prawidłowo zatem organ odwoławczy wywiódł, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie sytuacyjnym miejscu, ani o dopuszczalności realizacji inwestycji ze względu na odległość od już istniejących obiektów, nie jest bowiem w istocie aktem upoważniającym do rozpoczęcia robót budowlanych. Odnosząc się zatem do postulatów skarżących, aby organ na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy określił minimalną odległość granic zabudowy od działek sąsiadujących, stwierdzić należy, iż nie są one możliwe do spełnienia, skoro organ ten nie decyduje o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce wnioskodawcy i nie jest właściwym do takiego decydowania ani w sensie pozytywnym (wskazania konkretnego usytuowania budynku) ani w sensie negatywnym (wskazania obszaru na którym obiekt nie może być posadowiony, z uwagi na treść przepisów techniczno – budowlanych). Godzi się przy tym podnieść, iż skarżące zdają się nie dostrzegać, że decyzja organu I instancji, w pełni zaakceptowana przez organ odwoławczy, w pkt 6 – wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w sposób wyraźny daje priorytet przepisom techniczno – budowlanym w zakresie m. in. obowiązku nieograniczania dostępu światła dziennego do ich budynku przez nowo wznoszony obiekt. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu, za nietrafny uznać należało podstawowy zarzut skargi, iż planowana inwestycja pozbawi nieruchomość skarżących dostępu do światła dziennego. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy zarzuty te należy uznać za przedwczesne, bowiem poddane one będą ocenie organu architektoniczno – budowlanego. Do zakresu jego uprawnień będzie należała ocena czy planowana inwestycja czyni zadość wymaganiom stawianych przez przepisy prawa budowlanego, w tym także w zakresie wymaganej ochrony interesów osób trzecich, w czym mieściła się będzie także ochrona odpowiedniego dopływu światła dziennego dla istniejących w sąsiedztwie budynków. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżących, iż organy nie uwzględniły złego stanu technicznego fundamentów i ścian budynku znajdującego się na działce wnioskodawcy, a położonego w granicy z działką skarżących, którego wykorzystanie w związku z budową spornego obiektu zamierza inwestor, bowiem i ta kwestia będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę, przy ustalaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, w szczególności nie jest właściwym do badania stanu technicznego istniejących budynków czy budowli. Kompetencje w tej mierze Prawo budowlane przyznało organom nadzoru budowlanego, które podejmują rozstrzygnięcia dotyczące utrzymania budynków w odpowiednim stanie technicznym. Podnoszona przez skarżące okoliczność zezwolenia przez organ w zaskarżonej decyzji na wykorzystanie fragmentów dotychczasowej budowy nie obliguje projektanta i organu architektoniczno-budowlanego do takiego usytuowania przyszłego budynku, które wykorzystywałoby te fragmenty i nie jest dla tego organu oraz architekta wiążąca. Poza tym możliwość wykorzystania tych fragmentów nie oznacza jeszcze, iż muszą one faktycznie zostać wykorzystane przy realizacji inwestycji w całości, a w tym, że wykorzystany będzie w całości mur posadowiony w granicy z działką skarżących, bo równie dobrze mogą zostać wykorzystane tylko niektóre inne fragmenty istniejącego budynku. Uzależnione to będzie wszakże od tego, czy tego rodzaju rozwiązanie projektowe zgodne będzie z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Reasumując stwierdzić należy, iż powyższe kwestie będą stanowić przedmiot rozważań organu architektoniczno – budowlanego i nie mogą być brane przez Sąd pod uwagę przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) nie mógł się okazać skuteczny na gruncie rozpoznawanej sprawy z tej prostej przyczyny, że przepisów tych organy obu instancji nie stosowały, a znajdą one zastosowanie dopiero na etapie ewentualnego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie budowlane. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.