II SA/Op 484/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. O. na pismo Starosty Nyskiego z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...], w części obejmującej pojazd marki [...], nr rej. [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu postanawia: odrzucić skargę. L. O. w piśmie z dnia 30 czerwca 2009 r. wystąpiła do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 128 samochodów sprowadzonych z zagranicy i zarejestrowanych w Wydziale Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Nysie, w tym również dla samochodu marki [...], nr rej. [...]. W piśmie tym wskazała, że dla każdego samochodu opłata zawyżona została o 425 zł. Swoje żądanie wywiodła z niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym uznano, że określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Starosta Nyski pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr [...], ustosunkowując się do żądania L. O., odmówił zwrotu żądnej kwoty. Wskazał, że opłata w kwocie 500 zł za kartę pojazdu dla każdego z wymienionych 128 samochodów, została pobrana na podstawie obowiązującego, w dacie wydania karty, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie wyjaśnił, że w powołanym przez wnioskodawczynię wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzeczono, iż przepis § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia traci moc z dniem 1 maja 2006 r., czyli ze skutkiem na przyszłość. Pismem z dnia 11 września 2009 r., na podstawie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, L. O. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot nienależnej opłaty za kartę pojazdu dla poszczególnych samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, w tym także dla samochodu [...], nr rej. [...]. W odpowiedzi na powyższe organ - pismem z dnia 2 października 2009 r. - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i odmówił zwrotu żądanej kwoty. L. O., nie zgadzając się ze stanowiskiem Starosty Nyskiego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na pismo Starosty Nyskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 12/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę L. O. na pismo Starosty Nyskiego z dnia 28 sierpnia 2009 r., nr [...], w części obejmującej samochód [...], nr rej. [...]. Następnie, pismem z dnia 13 czerwca 2011 r. L. O. ponownie wystąpiła do Starosty Nyskiego o zwrot opłaty pobranej za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...]. Odpowiadając na powyższe, pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...], Starosta Nyski wskazał, że odmowa zwrotu opłaty dokonana została pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wprawdzie skarżąca wniosła na to pismo skargę do sądu, jednak została ona odrzucona i dlatego organ podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie o odmowie wypłaty. W dniu 20 lipca 2011 r. skarżąca, powołując się na art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zwrot żądanej kwoty opłaty za kartę pojazdu w terminie 14 dni. Pismem dnia 16 sierpnia 2011 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 17 sierpnia 2011 r., skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na odmowę zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie 850 zł przez Starostę Nyskiego, dla samochodu marki [...], o numerze rejestracyjnym [...]. Zarzucając organowi naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, poprzez pobranie zawyżonej opłaty, skarżąca wniosła o ustalenie, że organ zobowiązany jest do zwrotu opłaty pobranej na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją i nakazanie zwrotu. W uzasadnieniu wskazała na pismo Starosty Nyskiego z dnia 27 czerwca 2011 r. o odmowie zwrotu opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że odmowa zwrotu opłaty za kartę pojazdu odnosi się do obowiązku publicznoprawnego wynikającego z przepisów prawa i stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym miejscu odnotować przyjdzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, zgodnie z którym o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części nie ulega natomiast wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje natomiast konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności. Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, jest zatem sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dla swej skuteczności skarga taka wymaga jednak spełnienia wymogu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (a taka sytuacja zachodzi w przypadku odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu) skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść do sądu administracyjnego dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem dopuszczalności wniesienia do sądu skargi w niniejszej sprawie było zatem uprzednie wystąpienie przez skarżącą do organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o odmowie zwrotu żądanej kwoty, z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto konieczne jest zachowanie określonego w ustawie terminu do wniesienia skargi. W przypadku skargi na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w zakresie ustalania tego terminu zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., stosownie do którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu. W sytuacji natomiast, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu. Podzielając przy tym pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie, z uwagi na zbieżność tej regulacji z art. 52 § 3 P.p.s.a., uznać na gruncie niniejszej sprawy należy, że wskazane tym ostatnim przepisem wezwanie, jako że zostało ograniczone z woli ustawodawcy czternastodniowym terminem, nie może być skutecznie wnoszone w dowolnym terminie. Dlatego przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej czynności jednokrotnie. Każde natomiast następne pismo strony nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w komentowanym przepisie uznać bowiem należy za odpowiednik środka odwoławczego przewidzianego w postępowaniu administracyjnym. Środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można z kolei wnieść tylko jeden raz. W świetle powiedzianego dotąd, przyjęcie poglądu, wedle którego ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej czynności, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Dlatego, niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania jako czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opublikowane ONSA 2003/1/2; a także: postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 963/09; postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1000/09; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że termin do wniesienia skargi na czynność odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie rozpoczyna ponownie swego biegu na skutek wystosowania kolejnego wezwania. Uwzględniając stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, w celu ustalenia, czy skarżąca dochowała ustawowego terminu do wniesienia skargi, rozważyć należało w pierwszym rzędzie, czy zaskarżone pismo Starosty Nyskiego z dnia 27 czerwca 2011 r., stanowiące odpowiedź na ponowny wniosek z dnia 13 czerwca 2011 r. o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, mogło być przedmiotem dopuszczalnego i skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skoro wniosek ten zawierał żądanie oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, co wniosek wcześniejszy. Powyższe ustalenie pozwoli w końcu stwierdzić, czy w związku z powtórnie zgłoszonym przez L. O. identycznym żądaniem dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na tej samej treści czynność odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Rozstrzygając tę kwestię przypomnienia wymaga, że po raz pierwszy skarżąca wystąpiła do organu o zwrot opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...], wnioskiem z dnia 30 czerwca 2009 r. Starosta Nyski odpowiedział na ten wniosek pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r., w którym odmówił zwrotu żądanej kwoty. Pismem datowanym na 11 września 2009 r. L. O. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, który to organ w odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (pismo z dnia 2 października 2009 r.). Postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 12/10, WSA w Opolu odrzucił natomiast skargę wniesioną przez L. O. na to pismo. Następnie, wskutek złożenia przez skarżącą do organu ponownego wniosku o zwrot opłaty pobranej za kartę pojazdu dla samochodu [...], nr rej. [...], zaskarżonym w niniejszej sprawie pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. Starosta Nyski po raz drugi odniósł się do żądania strony, odmawiając zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Uznać zatem należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, w zakresie w jakim dotyczyło żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...], nr rej. [...], dotyczy tej samej sprawy indywidualnej, w której organ już wcześniej - pismem datowanym na dzień 28 sierpnia 2009 r. - odmówił zwrotu opłaty za kartę tego samego pojazdu. Przedmiotowe pismo skierowane zostało bowiem do tego samego podmiotu, odnosiło się do identycznego uprawnienia tego podmiotu, a uprawnienie to oparte zostało na tych samych podstawach prawnych. W konsekwencji stwierdzić też trzeba, że to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 września 2009 r., a nie kolejne wezwanie dokonane przez skarżącą - z dnia 20 lipca 2011 r., wyznacza w niniejszej sprawie bieg terminu do wniesienia skargi na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...]. Stosownie do tego, termin do wniesienia skargi powinien być liczony od odpowiedzi udzielonej przez organ na wezwanie z dnia 11 września 2009 r., dokonanej pismem z dnia 2 października 2009 r. Innymi słowy, skoro już przed wniesieniem pierwszej skargi na pismo z dnia 28 sierpnia 2009 r., skarżąca wezwała Starostę Nyskiego do usunięcia naruszenia prawa, wezwaniem z dnia 11 września 2009 r., przyjąć trzeba, że skarżąca swoje prawo w zakresie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zrealizowała poprzez to wezwanie. Wobec tego, powtórne wezwanie z dnia 20 lipca 2011 r., poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie, nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Dlatego skargę L. O. z dnia 16 sierpnia 2011 r., nadaną przesyłką pocztową w dniu 17 sierpnia 2011 r., uznać należało za spóźnioną, ponieważ niewątpliwie została wniesiona po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. doręczenia pisma z dnia 2 października 2009 r. W konsekwencji stwierdzić też trzeba, że w niniejszej sprawie nie była dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na pismo Starosty Nyskiego z dnia 27 czerwca 2011 r., które stanowiło odpowiedź na ponowione przez skarżącą żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W tych okolicznościach zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który obliguje Sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.